II SA/Łd 112/11

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi T. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz T. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 ust. 1, 3 - 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego A (Dz.Urz.Woj.[...]), Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. S. i T. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami, dziesięciu zbiorników na ścieki oraz indywidualnego zjazdu na działkę, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], w obrębie [...] położonej w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego, wskazał, iż w dniu 22 lipca 2009r. M. S. i T. S. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Nieruchomość, której dotyczy wniosek znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: B, C, D, E, A, F i G. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie do dnia 22 lipca 2010r., natomiast postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wskazane wyżej postanowienie z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania T. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło wskazaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji stwierdził, iż planowana lokalizacja 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] pozostaje w sprzeczności z harmonijnym układem zabudowy w rozpatrywanym terenie. Przy ul. A maksymalna tylna linia zabudowy, wyznaczona na podstawie najdalej odsuniętych budynków na działkach, przebiega w odległości około 160 m od ulicy. Poza tą linią, a ścianą lasu żadna z sąsiednich nieruchomości nie jest zabudowana. Nieruchomość objęta wnioskiem w znacznie większej części, bo ponad 80 %, znajduje się poza obszarem zabudowy, a tym samym - poza wyznaczoną przez tę zabudowę maksymalną tylną linią zabudowy. W obszarze analizy nie występuje podobny urbanistycznie układ zabudowy na jednej działce, który dałby podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż decyzją z dnia [...] na objętej przedmiotowym wnioskiem nieruchomości udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "A". W dniu 12 listopada 2003r. zarejestrowano dziennik budowy (projektowany budynek mieszkalny ma powierzchnię zabudowy 369,3 m2). W związku z powyższym na nieruchomości tej aktualnie jest realizowana budowa jednego budynku mieszkalnego. Wyliczony w obszarze analizy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 7,5 %, czyli powierzchnia zabudowy na działce tej może wynosić maksymalnie 1372 m2 (powierzchnia działki wynosi 18297 m2, a wyłączając grunt leśny i dojazd 14000 m2). Daje to możliwość wybudowania np. 10 budynków mieszkalnych z garażem o powierzchni zabudowy po około 100 m2, na fragmencie działki o wielkości 1250 m2, jednego budynku mieszkalnego "A" o powierzchni 369,3 m2, którego budowa rozpoczęła się w 2003r. na części działki o powierzchni 1250 m2. To szacunkowe wyliczenie wskazuje na dużą intensywność planowanej zabudowy w terenie otwartym i chronionym ekologicznie. Proponowany układ urbanistyczny znacznie odbiega od charakteru i zasięgu terenu zabudowy w obszarze analizy, a także narusza harmonię i spokój współistniejących ze sobą obszarów przyrodniczych i mieszkalnych. W obszarze analizy występują budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane w pasie zabudowy przyulicznej ul. A, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Brak jest zabudowy ingerującej tak głęboko i tak intensywnie w otwarty krajobraz na obrzeżach lasu. Nie występuje podobny urbanistycznie układ zabudowy na jednej działce budowlanej, który dałby podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Z tych względów organ pierwszej instancji uznał, iż warunek dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie został spełniony. Uznając za spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 3 tej ustawy organ pierwszej instancji wskazał, iż działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. B i C poprzez ulicę wewnętrzną - A. Do wniosku dołączono pismo A Sp. z o.o., potwierdzające możliwość podłączenia inwestycji do miejskiej sieci energetycznej, pismo B Sp. z o.o. z dnia 22 lipca 2009r. informujące o technicznej możliwości budowy wodociągu w drodze dojazdowej do działki. W ulicy znajduje się również sieć gazowa. Brak sieci kanalizacyjnej w ul. A powoduje konieczność odprowadzania ścieków na zasadzie lokalnej - do przydomowej oczyszczalni ścieków bądź szczelnych zbiorników na ścieki do czasu realizacji sieci miejskiej. Według wypisu z ewidencji gruntów działka posiada następujący kontur klasyfikacyjny: RIVb (0,6856 ha), RIbV (0,5206 ha), użytek faktyczny S, RV (0,1449 ha), użytek faktyczny; S LsV (0,4786 ha) w zachodniej części działki przylega do ściany lasu (stanowi około 25% powierzchni działki). Z tego względu warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji uznał za spełniony dla części działki znajdującej się poza obszarem Ls (około 75 % powierzchni działki). Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że nieruchomość wchodzi w skład obszaru otuliny Parku Krajobrazowego A. Podstawę prawną działania Parku stanowi rozporządzenie z dnia [...] Wojewody [...] (Dz.Urz.Woj. [...]) i Wojewody [...] (Dz.Urz.Woj. [...]) w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego A, obowiązujące na podstawie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego A (Dz.Urz.Woj. [...]). Teren Otulony Parku Krajobrazowego A podlega przepisom o ochronie przyrody i szczegółowym zasadom zagospodarowania w Parku i jego otulinie określonym w rozporządzeniu nr [...] Wojewody Łódzkiego z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego A. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] ustalenia planu ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. W myśl § 1 ust. 4 tego rozporządzenia ustalenia planu ochrony w odniesieniu do obszaru otuliny Parku określonej w rozporządzeniu z dnia [...] Wojewody [...] i Wojewody [...] w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego A mają charakter postulatywny. Jednak w myśl art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody na terenie otulin parków krajobrazowych obowiązuje zakaz prowadzenia działalności zagrażającej parkom krajobrazowym. Zakaz ten powinien być odczytywany łącznie z zakazami ustanowionymi w trybie art. 16 ust. 3 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, których celem jest ochrona tego obszaru przed negatywnymi skutkami działalności człowieka. Zgodnie z § 65 Planu ochrony teren objęty wnioskiem znajduje się w strefach U, R i N jednostce Ł.2.21. Strefa U obejmuje tereny intensywnego osadnictwa i zurbanizowane. Strefa R obejmuje obszary rozproszonego osadnictwa. W zakresie stref U na terenie działki został zlokalizowany budynek mieszkalny, który uzyskał już pozwolenie na budowę w 2003r. Strefa N obejmuje obszary o dominującej funkcji rolnej, niezabudowanej lub z zabudową rozproszoną, dominującej powierzchniowo - stanowiącej podstawową strefę, decydującą o ochronie walorów krajobrazowych Parku. Planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu ochrony Parku Krajobrazowego A, ponieważ nie stanowi zabudowy zagrodowej, dopuszczonej w strefie N, zgodnie z ustaleniami planu ochrony. Lokalizacja inwestycji w strefie N, sąsiadującej z dużym kompleksem leśnym - Lasem A, jest wykluczona z możliwości zabudowy (§ 65 ust. 1 pkt 6 lit. f ustaleń planu ochrony). W strefie postuluje się zakaz wprowadzania nowych ogrodzeń w odległości mniejszej niż 50 m od granic kompleksów leśnych większych niż 10 ha, co dotyczy wskazanej nieruchomości. Ewentualne ogrodzenie tego terenu winno znajdować się w odległości nie mniejszej niż 50 m od ściany lasu. Proponowane zagospodarowanie działki pozostaje w sprzeczności z charakterem i funkcją rolniczą istniejących obszarów niezurbanizowanych. Przekształcenie terenów w teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej może się odbywać wyłącznie przez wykonanie planu miejscowego dla tego terenu, zapewniającego ład przestrzenny i zagospodarowanie zgodne z zasadami urbanizacji. Pismami z dnia 10 i 24 lutego 2010r. planowaną inwestycję negatywnie zaopiniowało Leśnictwo Miejskie Ł. i Dyrektor Parku Krajobrazowego A. Z tych względów według organu pierwszej instancji planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi - § 65 Planu ochrony dla strefy N oraz art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 1, art. 3 pkt 1 i 3, art. 16 - 19 i art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, że w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., do którego opracowania przystąpiono zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], działka nr [...] znajduje się w strefie ZLK i MR. Strefa MR, do której należy część przylegająca do ul. A, to teren zabudowy jednorodzinnej rezydencjonalnej, obejmującej tereny zabudowy wolnostojącej na dużych działkach, nawiązujących do istniejących układów przestrzennych lub tworzących nowe zespoły o atrakcyjnym położeniu, nawiązujące do terenów otwartych rolnych lub leśnych. Strefa ZLK, obejmująca pozostałą część działki, to wyodrębnione z terenów zieleni leśnej tereny lasów komunalnych oraz obszarów związanych z powiększeniem tych kompleksów leśnych. Nieruchomość, której dotyczy wniosek, znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w rejonie ulic: B, A i C do granic Lasu A. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisem odrębnym będzie tu m.in. rozporządzenie w sprawie ustalenia Planu ochrony Parku Krajobrazowego A, będące aktualnie w obiegu prawnym. Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 wskazanej wyżej ustawy i w rozporządzeniu wykonawczym w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nie ma możliwości ustalenia dla niej warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. W odwołaniu od tej decyzji T. S. i M. S. wnieśli o jej uchylenie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że poza sporem jest, iż obszar objęty wnioskiem usytuowany jest w otulinie Lasu A, w stosunku do którego unormowania dotyczące ochrony Parku mają charakter postulatywny. Bezspornym jest, że ich wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie 10 budynków wielorodzinnych po 10 kondygnacji każdy. Taka zabudowa istnieje na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z harmonijnym układem zabudowy w tym rejonie, gdyż podobny zasięg zabudowy (do ściany Lasu A) ma inwestycja przy ul. D, w tym samym obrębie [...]. W piśmie opatrzonym datą "24 listopada 2010r." T. S. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej 10 domów o powierzchni zabudowy 20 %. W piśmie tym wskazał, iż z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w objętym nią obszarze znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Skoro nowa zabudowa ma być kontynuacją istniejącej także w zakresie współczynnika powierzchni zabudowy, to logiczną konsekwencją jest możliwość zbudowania na działkach o dużej powierzchni większej ilości domów, aniżeli na mniejszych. W analizowanym obszarze istnieje jednak podobny układ do objętego wnioskiem. Pomiędzy działkami nr [...] znajduje się w jednej linii 11 domów mieszkalnych o powierzchni zabudowy od 157 do 668 m2. Skarżący zarzucił brak podstawy prawnej do posługiwania się pojęciem "maksymalnej tylnej linii zabudowy" przy uzasadnianiu stanowiska o braku podobnego urbanistycznie układu. W piśmie opatrzonym datą "1 grudnia 2010r." T. S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie pozostaje w sprzeczności z harmonijnym układem zabudowy w rozpatrywanym rejonie, gdyż podobny zasięg (do ściany lasu A) ma istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym. Zarzucił, iż organ administracji jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony stara się jak najbardziej zaniżyć współczynnik zabudowy, a jednocześnie przyznaje, że zgodnie z treścią rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego A, który ma charakter postulatywny dla obszaru otuliny) powierzchnia utwardzona i zabudowana nie powinna przekraczać 20% powierzchni działki. Wskaźnik maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych powinien odpowiadać istniejącej zabudowie, tj. wynosić 11,5 m. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że materiał dowodowy w takim zakresie, w jakim został zebrany, nie wzbudza uwag krytycznych w kwestii spełnienia przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym omówienia wymagają jedynie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Wskazując na § 1 pkt 3 planu ochrony Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że jego ustalenia wiążą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy. Stosownie do § 1 pkt 4 ustalenia planu ochrony dla obszaru otuliny Parku mają charakter postulatywny. Tak więc, o ile dopuszczalne jest uznanie mocy wiążącej zapisów planu ochrony dla Parku Krajobrazowego A, tak dla Otuliny zapisy te mają jedynie charakter pewnych wymagań, będących jedynie sugestiami. Trudno zatem uznać za prawidłowe stanowisko, iż zapisy o charakterze postulatywnym mają charakter prawnie wiążący dla organu prowadzącego postępowanie z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i przesądzają o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Analizując natomiast przesłankę dobrego sąsiedztwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z przeprowadzonej analizy architektonicznej jednoznacznie wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. W obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa i znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne, mogące stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowoprojektowanych obiektów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło jednakże stanowisko organu pierwszej instancji, iż proponowana intensywność zabudowy na terenie otwartym i układ urbanistyczny znacznie odbiegają od charakteru i zasięgu zabudowy w obszarze analizowanym. Za prawidłowe uznało ustalenia wynikające z analizy, iż w obszarze analizowanym nie ma działek o zabudowie ingerującej tak głęboko i tak intensywnie w otwarty krajobraz na obrzeżach lasu. Podkreśliło, że zarówno część opisowa, jak i graficzna analizy wyraźnie wskazują, iż istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości około 160 m od ulicy, zatem objęta wnioskiem inwestycja znacznie by tę wyraźnie utrwaloną linię zabudowy przekraczała. Nadto dokonane w ramach analizy ustalenia wskazują, że teren sąsiadujący charakteryzuje się częściowo rozproszoną zabudową jednorodzinną, jest to zabudowa ekstensywna, zlokalizowana wzdłuż istniejących dróg, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takiej formie, o jaką wystąpili o to wnioskodawcy, doprowadziłoby w istocie do tworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi obszaru analizowanego. Tym samym - przełamana zostałaby, wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada dobrego sąsiedztwa. Zrealizowanie inwestycji nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. W konsekwencji tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na powyższą decyzję M. S. i T. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem (zmodyfikowanym w piśmie z dnia 24 listopada 2010r.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 21, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 - 8, art. 35, art. 77, art. 107 K.p.a., art. 2 pkt 1, art. 6, i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 pkt 2, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący wywodzili, że ustalony przez organ administracji wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji to 7,5 %, podczas gdy z analizy jednocześnie wynika, że na działkach sąsiednich wskaźniki zabudowy są dwu- i trzykrotnie wyższe. Zabudowa tego rodzaju, jak przez nich proponowana, istnieje na terenie sąsiadującym. Kwestionując trafność stanowiska organu odwoławczego, iż planowana zabudowa mogłaby naruszyć ład przestrzenny i wykracza poza "tylną linię zabudowy", skarżący podnieśli, że "podobny układ urbanistyczny" istnieje w granicach obszaru analizowanego - domy usytuowane w jednej linii równolegle do ulicy na działkach od [...] i brak jest podstaw prawnych do innego traktowania linii 10 domów zorientowanych wzdłuż osi północ -południe od linii 10 domów wzdłuż osi wschód - zachód. Już w latach 80 - tych oraz 90 – tych, zanim powstała ul. D, wydawane zostały pozwolenia na budowę dla działek nr [...] przy ul. A w bezpośrednim sąsiedztwie lasu. Skarżący zarzucili również bezzasadne zawężenie granic obszaru analizowanego do minimum, tj. niezwykle wąskiego rozumienia działki sąsiedniej w taki sposób, aby "ustalić tylną linię zabudowy" na 160 m. Wskazali przy tym, iż obszar objęty analizą powinien być szerszy, niż określony przez organ pierwszej instancji w odległości trzykrotnej szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Bardziej zasadne jest ustalenie jako obszaru analizowanego obrębu [...] lub jego części położonej od północy ul. B po południowej stronie, od południa ul. C 98, od zachodu Lasu A, od wschodu działki przy ul. A po zachodniej stronie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 15 marca 2011r. uczestnicy postępowania M. B. i C. B. poparli skargę. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 5 kwietnia 2011r. skarżący podtrzymał stanowisko zajęte w skardze, do której przyłączył się uczestnik postępowania K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie są obciążone wadami, uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości w rozpatrywanej sprawie, iż nieruchomość objęta wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Nie budzi również wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Z analizy uzasadnień kontrolowanych rozstrzygnięć wynika, iż planowana inwestycja nie spełnia w ocenie organów administracji obu instancji warunku dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z uwagi na zbyt wysoki wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz układ urbanistyczny, który przekroczyłby znacznie w kierunku otwartego terenu na obrzeżach lasu ustaloną na podstawie analizy urbanistycznej linię zabudowy przebiegającą w odległości około 160 m od ulicy. W myśl tego przepisu warunek dobrego sąsiedztwa uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie budzi wątpliwości, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy). Planowana inwestycja obejmuje budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami. Organy administracji przyznają natomiast, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne mogące stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowoprojektowanych obiektów. Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 omawianej ustawy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma decydujące znaczenie dla samej prawidłowości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i determinuje ono rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o wyniki analizy na jego podstawie przeprowadzonej. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być również wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać powinien przymiot strony w toczącym się postępowaniu i ewentualne niezachowanie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 pkt 2 lit. 2 u.p.z.p. Sam sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki, a nie inny obszar wyznaczono, zwłaszcza jeżeli zostały określone minimalne granice obszaru analizowanego, winien zostać przez organ właściwie uzasadniony. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno natomiast spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. i przekonywać strony o słuszności dokonanego wyboru. Z uzasadnień wydanych w rozprawianej sprawie decyzji tymczasem w ogóle nie wynika, jakimi przesłankami kierowano się wyznaczając obszar analizowany. Zastrzeżenia wzbudza również sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego uwidoczniony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że teren objęty wnioskiem inwestora ma nieregularny kształt (przypominający literę "L") i jedynie na bardzo wąskim odcinku bezpośrednio przylega do ul. A, z której ma się odbywać wjazd główny na nieruchomość skarżących, jednakże z załącznika zawierającego analizę graficzną nie wynika, że wyznaczony obszar analizowany ze wszystkich stron działki skarżących obejmuje minimalny jego zasięg określony zgodnie z § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Tego rodzaju wady powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną i dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję. Uprawniają bowiem konkluzję o dowolności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, pomimo iż wielkość terenu analizowanego odpowiada prawu. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że omawiane rozporządzenie jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje, iż wskaźnik intensywności zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 przepis ten dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Pomijając już samą kwestię prawidłowości ustaleń dotyczących tego wskaźnika, stwierdzić trzeba, że organy administracji nie odniosły się do możliwości, o jakiej mowa w § 5 ust. 2, choć nawet z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynikało, że w obszarze analizowanym znajduje się działka o wyższym wskaźniku intensywności zabudowy (27 %) niż przyjęty w tej analizie średni wskaźnik, a także wskaźnik wskazany przez skarżących (20 %). Kolejną kwestią, na jaką należy zwrócić uwagę w rozpatrywanej sprawie, jest ustalenie linii zabudowy i wynikające z tego konsekwencje. Przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia jako zasadę nakazuje wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 4 § 4 cytowanego rozporządzenia dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym też zakresie musi zostać dokonana stosowna analiza. Omawiane rozporządzenie stanowi jedynie o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując jednakże strony działki objętej wnioskiem, od której powinna ona zostać wyznaczona. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza natomiast konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a nie jego oddalenie. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. W ocenie sądu brak jest podstaw prawnych, by organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy narzucał inwestorowi "tylną linię zabudowy", w sytuacji gdy tylna granica nieruchomości nie sąsiaduje z pasem drogowym. Samo wykreślenie linii zabudowy nie określa rozmieszczenia budynków na terenie działki inwestora. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się, m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Po 628/08 – Lex nr 519023, wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 967/07 – Lex nr 488289, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 779/07 – Lex nr 447869, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 789/07 – Lex nr 447867). Celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest wprawdzie zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (vide: wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07,opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009r., sygn. akt IV SA/Po 323/09 – Lex nr 574092, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Po 628/08 – Lex nr 519023). W rozpatrywanej sprawie organy administracji tymczasem uznały, iż skoro istniejąca "maksymalna tylna linia zabudowy" przebiega w odległości 160 m od ulicy, którym to pojęciem nie posługuje się cytowane rozporządzenie, to tym samym nieruchomość objęta wnioskiem w znacznie większej części - ponad 80 % - znajduje się poza obszarem zabudowy i z tego względu m.in. stwierdziły sprzeczność planowanej inwestycji z ładem przestrzennym i niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż z przeprowadzonej analizy oraz z załączonych do akt dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem ma całkowitą powierzchnię 1,8297 ha, z czego prawie jedną czwartą część stanowi las - 0,4786 ha. Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r. nr 45, poz. 435 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasy, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W tej sytuacji rozważenia również wymagało, czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. czy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Zauważyć przy tym trzeba, że o ile ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 237, poz. 1657) ustawodawca dla gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych, to zachował dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożyli zresztą wniosek obejmujący cały teren działki nr [...], w tym część stanowiącą las, który podlega ochronie. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość (vide: NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. II SA/Łd 482/10 ). Dlatego też w rozpatrywanej sprawie, zdaniem sądu, brak było podstaw prawnych do tego, by organy - w powołaniu się na "warunkowe spełnienie" - przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w sytuacji gdy ¼ część nieruchomości objętej wnioskiem, to las. W ocenie sądu warunek spełnienia tejże przesłanki musi bowiem dotyczyć całej nieruchomości objętej wnioskiem, a nie tylko "części działki znajdującej się poza obszarem Ls". Ponadto dodać w tym miejscu trzeba, iż po myśli art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy są dokonywane przez dyrektora regionalnego dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W literaturze przyjęto, "(...) że uzgodnienie to nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, o której mowa w powołanej ustawie. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje tylko w procedurze sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienie przewidziane w komentowanym przepisie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami." (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 428). Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną, tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt II OSK 688/08, niepublikowane). Inwestorowi przysługuje na nie zażalenie. W tej sytuacji zasięgnięcie opinii Dyrektora Parku Krajobrazowego A i Leśnictwa Miejskiego w Ł. z pewnością nie było wystarczające i nie czyniło zadość powyższej powinności. Z treści art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 oraz ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika poza tym ciążący na organie właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązek dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów objętych ochrona na podstawie przepisów o ochronie przyrody w wypadku ustalenia, że teren objęty jest tego rodzaju ochroną, a nie zasięgania opinii zupełnie innych organów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Natomiast z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Organy administracji w szczególności winny rozważyć potrzebę przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, w tym - uzasadnić wybór obszaru analizowanego oraz uwzględnić wyrażoną przez sąd ocenę prawną oraz poczynione uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie ustalić i rozważyć spełnienie przesłanek do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżących. Wydając zaś rozstrzygnięcie - uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. A.D.