II SA/Łd 1123/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu lekkiego masztu aluminiowego kratownicowego na dachu budynku Urzędu Gminy na działce nr [...] przy ul. A 10 w W. - objętych zgłoszeniem A K. P., a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż na wniosek A K. P. wszczęte zostało postępowanie, w ramach którego organ zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z prośbą o uzgodnienie inwestycji, z uwagi na fakt, iż działka, na której przewidziana jest realizacja inwestycji, znajduje się w granicach historycznego układu urbanistycznego W., ujętego w zasobie wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 czerwca 2011r., Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków odmówił uzgodnienia inwestycji, ponieważ "narusza walory zabytkowe obszaru będącego przedmiotem ochrony konserwatorskiej", jak również "wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe, szczególnie architektoniczne i ekspozycyjne, chronionego obszaru, a zatem stoi w sprzeczności z zasadami postępowania konserwatorskiego, a także ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Starosta wskazał, mając na uwadze negatywne uzgodnienie, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgłaszane przez inwestora roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. K. P., w terminie prawem przewidzianym, złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił w nim naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż planowana inwestycja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków, w sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z istniejącym planem zagospodarowania i nie wywołuje, ani nie może wywołać w przyszłości pogorszenia stanu zabytków. Wbrew opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków - maszt nie ma bowiem wysokości 16 m, a jedynie 12 m, jak również nie narusza właściwych relacji funkcjonalno-przestrzennych, ani skal i proporcji brył obiektów. Nadto na tym samym budynku Urzędu istnieje już maszt Urzędu Wojewódzkiego, służący do celów obrony cywilnej, który w swej istocie jest rurą o wysokości 12 m, co obala - w ocenie odwołującego - koncepcję Konserwatora Zabytków o psuciu układu przestrzennego. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 30 ust. 3 prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu po terminie, a to w związku z doręczeniem decyzji już po rozpoczęciu robót, tj. w dniu 1 lipca 2011r. Odwołujący zarzucił również rażącą obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem obowiązku rozpoznania i oceny prawdziwego stanu faktycznego, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przypadku stwierdzenia, iż sprzeciw został wniesiony po terminie. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na prawidłowość stanowiska zajętego przez organ I instancji Wojewoda stwierdził, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają uzyskania uzgodnienia zgłoszenia inwestycji od innego organu, jednakże planowana inwestycja jest przewidziana do realizacji w granicach historycznego układu urbanistycznego miejscowości W., podlegającego z tego tytułu ochronie konserwatorskiej. Z tego względu organ za uzasadnione uznał wystąpienie o takie uzgodnienie. Podniósł ponadto, iż zasady ochrony konserwatorskiej określają również ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu 10 marca 2009r. Zgodnie z § 16 pkt 3b planu miejscowego wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego W. Na tej podstawie objęto ochroną budynki znajdujące się w rynku oraz w wojewódzkiej ewidencji zabytków, prace zewnętrzne w tych budynkach podlegają uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, na etapie wydawania decyzji w zakresie rozbudowy, przebudowy i modernizacji bryły oraz modernizacji elewacji, z obowiązkiem uzgodnienia wszelkich zmian w zewnętrznej strukturze budynków. Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji w sposób uzasadniony skorzystał z dyspozycji przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowi on, iż właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (wnoszącej sprzeciw) obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. Z akt sprawy wynika natomiast, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia właśnie z uwagi na stwierdzenie, iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe, szczególnie architektoniczne i ekspozycyjne chronionego obszaru, a zarazem stoi w sprzeczności z zasadami postępowania konserwatorskiego oraz przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na zarzut inwestora co do przekroczenia terminu na wystąpienie ze sprzeciwem Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Przy czym, stosownie do wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych, sprzeciw jest wniesiony skutecznie, jeżeli w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., a więc jeżeli w tym terminie przesyłka zawierająca decyzję zostanie nadana w urzędzie pocztowym. A skoro tak, to organ I instancji dotrzymał terminu, gdyż swą decyzję nadał w dniu 28 czerwca 2011r., co potwierdza datownik placówki pocztowej nadawczej na dowodzie odbioru decyzji przez odwołującego. W kwestii błędnych ustaleń powołanych w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewoda wskazał, iż jak wynika ze zgłoszenia inwestor zamierza postawić maszt o wysokości 12 m i wadze 46 kg. W aktach znajduje się jednak załącznik z obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi wraz z rysunkiem konstrukcji dla masztu o wysokości 16 m i wadze 153 kg, a więc dotyczącymi innej inwestycji, niż zgłoszona przez inwestora. W ocenie organu oznacza to, iż dokonane zgłoszenie było nieprecyzyjne i mogło spowodować rozbieżności w ustaleniu stanu faktycznego. K. P. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu i domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i załatwienia zgodnie z wnioskiem strony oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący argumentował, iż decyzja organu odwoławczego zapadła bez wnikliwego rozpatrzenia zarzutów odwołania, gdyż w zasadzie organ odniósł się jedynie do dwóch z nich. Zupełnie pominął kwestie rozbieżności pomiędzy treścią zgłoszenia i treścią załącznika. Nadto w sposób dowolny, bez weryfikacji tej kwestii ze stroną, przyjął, iż rozbieżności te wskazują na nieprecyzyjność zgłoszenia i uzasadniają przyjęcie mniej korzystnego dla strony rozwiązania. Organ odwoławczy z urzędu nie podjął żadnych działań celem rozwiązania tej sprzeczności mimo, iż miał możliwość działania. W konsekwencji tych zaniedbań, w ocenie skarżącego, zasadny jest zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez uznanie, iż planowana inwestycja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków w sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wywołuje, ani nie może wywoływać w przyszłości pogorszenia stanu zabytków. Wbrew opinii Konserwatora Zabytków maszt nie ma bowiem wysokości 16 m, a jedynie 12 m i nie naruszy właściwych relacji funkcjonalno-przestrzennych, ani skal i proporcji brył obiektów. Nadto wbrew takiej opinii maszt nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowe, gdyż na tym samym budynku istnieje już maszt Urzędu Wojewódzkiego o wysokości 12 m. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego w osobie adwokata poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a jedynie bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tego rodzaju uchybień, które obligowały sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W ocenie sądu charakter stwierdzonych naruszeń czyni koniecznym przypomnienie, iż organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 8 K.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podzielić należy ustalenie organu, iż stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, daje jako "p.b.", wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu lekkiego masztu aluminiowego kratownicowego na dachu budynku, poprzedzone winno być zgłoszeniem właściwemu organowi. I rzeczywiście, stosownie do art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b., właściwy organ może nałożyć, w drodze sprzeciwu, o którym mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Niemniej, w ocenie sądu, ocena organów obu instancji co do zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. była przedwczesna, a to z tego względu, iż organ nie zebrał wyczerpującego materiału, a co za tym - nie ustalił pełnego stanu faktycznego, a przede wszystkim nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia rozbieżności. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów pozwala stwierdzić, iż organ ograniczył się do rozstrzygania na podstawie materiału złożonego przez stronę, przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a nie podjął z urzędu dodatkowych, niezbędnych czynności wyjaśniających i co ważne - nie dokonał własnej obiektywnej analizy materiału sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa. Analiza dokumentów sprawy skłania do stwierdzenia, iż wątpliwości, zastrzeżenia organu powinny się pojawić już na wstępie postępowania, po złożeniu zgłoszenia. Wynika to z faktu, iż wprawdzie zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. to inwestor w zgłoszeniu określa rodzaj, zakres i sposób wykonania robót, jednakże jeżeli z dokumentów, złożonych wraz ze zgłoszeniem, wynikają istotne dla sprawy rozbieżności, w tym przypadku - co do wysokości i wagi masztu, to organ obowiązany był wezwać inwestora do ich wyjaśnienia. W aktach sprawy, za zgłoszeniem znajduje się bowiem dokument "obliczenia statystyczno-wytrzymałościowe" przygotowane dla masztu o wysokości 16 m i wadze 153 kg. Dokument ten jest opatrzony pieczęcią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i adnotacją "załącznik do opinii z dnia 17 czerwca 2011r.". Nie wiadomo jednakże, czy dokument ten został złożony ze zgłoszeniem, a tylko później opatrzony pieczęcią i adnotacjami, czy może został wytworzony na potrzeby postępowania uzgodnieniowego. Podobnie na kolejnych kartach znajduje się projekt 16 metrowego masztu, także opatrzony pieczęcią Konserwatora. Ostatecznie jednak trudno jednoznacznie stwierdzić, czy dokumenty te zostały złożone ze zgłoszeniem, czy dopiero na etapie późniejszym przez organ uzgodnieniowy, tym bardziej, iż w zgłoszeniu skarżący podał, iż dotyczy ono masztu o wysokości 12 m i wadze 46 kg, a nadto zakreślił, iż jako załącznik składa m.in. uproszczony projekt masztu. Wobec tak istotnych wątpliwości i rozbieżności co do podstawowych parametrów masztu organy obu instancji odstąpiły od ich wyjaśnienia, w sposób nieuzasadniony z urzędu przyjmując, iż przedmiotem postępowania jest maszt 16 m o wadze 153 kg. A przecież to inwestor zakreśla przedmiot i zakres postępowania. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ obowiązany był wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ich wyjaśnienia. Organ administracji niewątpliwie bowiem nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. Kolejnego uchybienia organów obu instancji upatrywać należy w dowolnym przyjęciu, wyłącznie na podstawie opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, iż planowane zamierzenie może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy, ani też w uzasadnieniu podjętych decyzji, brak odpowiedniej argumentacji wskazującej, iż organ administracji podjął się analizy zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...]. W aktach sprawy nie ma nawet wypisu z tegoż aktu prawa miejscowego. A lektura zapisu § 16 ust. 2 pkt 3b przywołanej uchwały przewiduje objęcie ochroną budynków znajdujących się w rynku oraz w wojewódzkiej ewidencji zabytków - prace zewnętrzne w tych budynkach podlegają uzgodnieniu z WKZ na etapie wydawania decyzji administracyjnych w zakresie rozbudowy, przebudowy i modernizacji bryły oraz modernizacji elewacji, z obowiązkiem uzgodnienia wszelkich zmian w zewnętrznej strukturze budynków. A skoro tak, to nie było dowolności co do uzyskania takich uzgodnień, zapis ten wprost zobowiązywał organ administracji do ich uzyskania, a z pewnością do przeprowadzenia własnej analizy zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić nadto trzeba, iż decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma charakter decyzji uznaniowej, jednakże okoliczność ta nie zwalnia organu od wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej. A wręcz przeciwnie - obliguje organ administracji do szczególnie skrupulatnego wykazania, iż jego ocena znajduje potwierdzenie, odzwierciedlenie w materiale sprawy. Na marginesie wskazać trzeba, odpowiadając na wątpliwości skarżącego przedstawione w odwołaniu, iż sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - podobnie jak organ odwoławczy, podziela stanowisko, iż termin określony w art. 30 ust. 5 p.b. do wniesienia przez organ sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, który został wyznaczony przez ustawodawcę dla organu, a nie dla strony czy doręczyciela. Termin ten jest terminem do załatwienia sprawy. Wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 p.b. należy rozumieć jako sporządzenie i wysłanie (nadanie) decyzji przez organ. Nie można utożsamiać tego terminu z doręczeniem decyzji o wniesieniu sprzeciwu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008r., sygn.akt VII SA/Wa 837/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008r., sygn.akt II SA/Bk 79/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008r., sygn.akt II SA/Po 10/08, wyrok NSA z dnia 13 września 2011r. sygn. akt II OSK 1326/10 i wyrok NSA z dnia 2 września 2011r. sygn. akt II OSK 737/11 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). W następstwie powyższego, skoro decyzja organu I instancji została nadana w dniu 28 czerwca 2011r., co potwierdza datownik placówki pocztowej nadawczej na dowodzie odbioru decyzji przez odwołującego, a zgłoszenie nastąpiło w dniu 31 maja 2011r. to sprzeciw został zgłoszony w terminie. Reasumując, sąd uznał, iż wobec wskazanych wyżej nieprawidłowości, zachodzi konieczność uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm. ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a. m.o.