II SA/Łd 1126/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki i odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. z uwagi na zamiar zbycia nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A, oznaczonej nr ewid. 66, skierował do A. W. zawiadomienie z dnia [...] nr [...], informujące o możliwości ubiegania się o zwrot wspomnianej nieruchomości, w części odpowiadającej dawnej działce nr 22/6. W zawiadomieniu pouczono stronę o skutkach niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie wskazanym w art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zawiadomienie wysłano listem poleconym za zwrotnym poświadczeniem odbioru, lecz przesyłka nie została przez adresata odebrana pomimo podwójnego awizowania przez doręczyciela. W dniu 3 lipca 2012 r. A.W. zwrócił się do organu z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej działki nr 66, stanowiącej własność C. i E. W. Następnie zaś pismem z dnia 5 listopada 2012 r. A.W. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2013 r. Prezydent Miasta S. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. W., postanowieniem z dnia 30 września 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości uznając, że jest to termin prawa materialnego w związku z czym brak jest podstaw do jego przywracania. W piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. pełnomocnik A. W. – radca prawny E. J. podtrzymała wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 3 lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł w punkcie 1 - o zatwierdzeniu podziału działki ozn. numerem 66 o pow. 0,6105 ha, położonej w Ł. (obr. [...]) przy ul. A, m.in. na działkę nr 66/3 o pow. 0,1680 ha oraz w punkcie 2 - odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł., obr. [...], przy A, w części odpowiadającej dawnej działce nr 22/6, obecnie oznaczonej numerem działki 66/3 o pow. 0,1680 ha, przedstawionej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przejętej w dniu [...]. do [...] Ośrodka Geodezji w Ł. i zaewidencjonowanej pod numerem 2/4290, dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla m. Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], z wpisem jako właściciela: Gmina Miejska Ł.. W uzasadnieniu organ podniósł, że przyczyną odmówienia zwrotu nieruchomości jest upływ 3-miesięcznego terminu od dnia zawiadomienia A. W. o możliwości złożenia wniosku, który jest przewidziany w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu skarżący otrzymał zawiadomienie, o którym mowa w art. 136 ust 2 tejże ustawy, wystosowane do niego pismem z dnia 22 lutego 2012r., w drodze tzw. doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki. Po raz pierwszy przesyłkę awizowano z powodu niezastania adresata w dniu 27 lutego 2012r. Powtórne awizo wystawiono w dniu 5 marca 2012r., po czym w dniu 13 marca 2012r. dokonano zwrotu przesyłki do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". W odwołaniu od tej decyzji A. W. reprezentowany przez radcę prawnego E. J. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej punktu 2 i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez rozstrzygnięcie o zwrocie wspomnianej nieruchomości. Odwołujący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 44 § 4 k.p.a., art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W motywach odwołania wskazano, że A.W. przedstawił organowi pismo z dnia 15 listopada 2012 r., które otrzymał od Kierownika B S.A. Działu Operacyjnego w L. - Biuro Zarządzania Ryzykiem i Zgodnością, w którym stwierdzono, że "faktu i okoliczności doręczenia zawiadomień (pierwszego i powtórnego) nie udało się ustalić - listonosz podejmujący próbę doręczenia przesyłki będącej przedmiotem skargi oraz zawiadomień z informacją o jej nadejściu i możliwości odbioru w placówce pocztowej nie jest pracownikiem B S.A". Jednocześnie stwierdzono, że w przywołanym okresie oprócz przesyłki będącej przedmiotem skargi nadszedł w dniu 23 lutego 2012 r. do A. W. list polecony, który tego samego dnia został wydany w [...] Zdaniem odwołującego powyższa okoliczność w sposób oczywisty potwierdza, że odbierał on doręczoną mu lub awizowaną korespondencję, a nadto świadczy o błędach w doręczeniu zawiadomienia, które skutkują obaleniem domniemaniem z art. 44 § 4 k.p.a., co oznacza, że termin do złożenia wniosku nie zaczął swojego biegu, więc skarżący nie mógł mu uchybić. Podkreślono nadto, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek o zwrot może być złożony albo w wyniku otrzymania zawiadomienia określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albo też w wyniku złożenia wniosku bez takiego zawiadomienia, z własnej inicjatywy osób uprawnionych. Zdaniem odwołującego, skoro nie otrzymał on zawiadomienia o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to w dniu 3 lipca 2012 r. skutecznie złożył wniosek o zwrot działki, który powinien zostać rozpoznany przez organ. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 2, ust. 3 i ust. 5, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, że zawiadomienie wysłano listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, lecz przesyłka nie została przez adresata odebrana pomimo podwójnego awizowania przez doręczyciela, stwierdził, że na znajdującej się w aktach sprawy potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru brak jest informacji o miejscu przechowywania przesyłki. Taki sposób doręczenia przesyłki narusza - zdaniem organu odwoławczego - obowiązki wynikające z art. 44 k.p.a. i nie można go uznać za skuteczne. Według Wojewody rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu precyzyjne określenie daty, od której należy liczyć bieg terminu po upływie którego roszczenie wygasa. W razie zaś ustalenia, że wniosek o zwrot nieruchomości złożono w terminie, należy przeprowadzić postępowanie w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do treści art. 136 i 137 u.g.n. Zdaniem Wojewody przywołane braki wskazują na naruszenie przez organ I instancji art. 7, 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ zauważył, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlatego też organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Spowodowałoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a. Poczynione ustalenia uzasadniały - w ocenie Wojewody - podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto Ł., reprezentowana przez radcę prawnego M. Ł., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia: 1. art. 136 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że uczestnik nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu, doręczonego w trybie art. 44 k.p.a. 2. art. 44 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że dokonane uczestnikowi w trybie powołanego przepisu doręczenie zawiadomienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, było nieskuteczne. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy Miasta Ł. na decyzję wydaną przez Wojewodę [...] z dnia [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm ), powoływanej dalej jako K.p.a., uchylona została w całości decyzja organu I instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Jak wynika z poczynionych ustaleń decyzją z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta S., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, orzeczono: w punkcie 1 - o zatwierdzeniu podziału działki ozn. numerem 66 o pow. 0,6105 ha, położonej w Ł. (obr. [...]) przy ul. A, m.in. na działkę nr 66/3 o pow. 0,1680 ha oraz w punkcie 2 - odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w Ł., obr. [...], przy A, w części odpowiadającej dawnej działce nr 22/6, obecnie oznaczonej numerem działki 66/3 o pow. 0,1680 ha, przedstawionej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przejętej w dniu [...]. do [...] Ośrodka Geodezji w Ł. i zaewidencjonowanej pod numerem 2/4290, dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla m. Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], z wpisem jako właściciela: Gmina Miejska Ł. Decyzja ta została wydana między innymi na podstawie art. 136 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm. ), przywoływanej dalej jako u.g.n. Stosownie do treści art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa ( art. 136 ust. 5 u.g.n. ). Organ I instancji podejmując wyżej wskazane rozstrzygnięcie uznał, że uprawnienie do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zgłoszone przez A. W. pismem z dnia 3 lipca 2012r. wygasło, gdyż uchybił on ustawowemu 3-miesięcznemu terminowi, o którym mowa w przytoczonym art. 136 ust. 5 u.g.n. Organ przyjął bowiem, że zawiadomienie z dnia 22 lutego 2012r. w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. wystosowane do A. W. przez Prezydenta Miasta Ł., zostało mu doręczone przez pocztę w sposób wskazany w art. 44 K.p.a., czyli w drodze tzw. doręczenia zastępczego. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w ocenie sądu, twierdzenie takie było nieuprawnione. Jak bowiem wynika z regulacji zawartych rozdziale 8 K.p.a. dotyczącym "doręczeń" wyróżnia się przede wszystkim dwa rodzaje doręczeń, a mianowicie doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( art. 42 § 2 K.p.a. ). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie ( art. 42 § 3 K.p.a. ). W myśl art. 43 K.p.a. - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie natomiast z treścią art. 44 § K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy ( miasta ) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy ( miasta ) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( art. 44 § 2 K.p.a. ). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( art. 44 § 3 K.p.a. ). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1.apismo pozostawia się w aktach sprawy ( art. 44 § 4 K.p.a.). Doręczenie we wskazanym wyżej trybie tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 K.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle. Tak więc jeżeli doręczyciel nie zamieścił informacji o miejscu przechowywania przesyłki oraz o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o miejscu jej przechowywania, doręczenia nie można uznać za skuteczne, co wynika nie tylko z treści przytoczonych przepisów, ale także z utrwalonego na ich tle orzecznictwa sądów administracyjnych ( por. np. wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. II OSK 855/14 i z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1367/11 oraz wyroki WSA: z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. I SA/Wr 1827/13,z dnia 28 listopada 2013r. sygn. I SA/Sz 486/13, z dnia 14 listopada 2013r. sygn. VII SA/Wa 1198/13, z dnia 25 marca 2013r. sygn. IV SA/Gl 444/12 i z dnia 21 lutego 2013r. sygn. I SA/Wa 1177/12 – wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wracając na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia A. W. w trybie zastępczym przesyłki w postaci zawiadomienia wystosowanego przez Prezydenta Miasta Ł. pismem z dnia 22 lutego 2012r. Z kserokopii koperty, która znajduje się w aktach nie sposób bowiem ustalić, czy i gdzie przesyłka była przechowywana oraz na jaki okres. Są na niej jedynie pieczątki doręczyciela o awizowaniu, które nie wypełniają dyspozycji wskazanego wyżej przepisu dotyczącego doręczenia w trybie zastępczym. W tej sytuacji zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Wojewody, który z tej przyczyny - po rozpoznaniu odwołania - uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Organ I instancji będzie bowiem zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, od jakiej daty należy liczyć bieg terminu, po upływie którego roszczenie wygasa. Zaskarżonej decyzji nie można więc skutecznie zarzucić, że swą treścią narusza obowiązujące przepisy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, ponieważ w osnowie decyzji nie została wskazana strona, do której jest ona adresowana, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przy jej wydaniu art. 107 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem między innymi, że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej (...). Wskazanie A. W. jako wnioskodawcy w uzasadnieniu decyzji, czy doręczenie decyzji jego pełnomocnikowi nie sanuje tego braku. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, iż decyzja wydana przez organ I instancji narusza także swą treścią przepis art. 96 ust. 1b u.g.n. Zgodnie z tą regulacją w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, czyli decyzji o podziale nieruchomości. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Tak więc w sytuacji, kiedy w punkcie drugim decyzji z dnia [...]organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - brak było podstaw prawnych do rozstrzygania o zatwierdzeniu podziału. Reasumując, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms