II SA/Łd 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem, przewidzianej do realizacji na działce nr 77/8 przy ul. A 26 w Ł., podnosząc w uzasadnieniu, iż spełnione zostały warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa B, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wywiodła, iż przedmiotowa decyzja narusza jej prawa, ponieważ dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji odbywać się będzie przez drogi wewnętrzne – ul. B i ul. A, które są w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej B. Powyższe, zdaniem strony, rodzi konieczność uzyskania przez inwestora uprawnień do korzystania z tych dróg. Ponieważ zaś inwestor nie dysponuje stosowaną zgodą Spółdzielni na korzystanie ze wskazanych ulic, brak jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia realizację inwestycji bez naruszenia praw osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, określone przez ustawodawcę w treści art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowiło podstawę do ustalenia dla niej warunków zabudowy. Odnośnie zarzutu braku dostępu do drogi publicznej, organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, planowana inwestycja obsługiwana będzie przez zjazd z ul. A . Tak też określono obsługę komunikacyjną inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zjazd z działki nr 77/8 planowany jest na odcinku ul. A, oznaczonej jako działka drogowa nr 107/1. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie wypisów z ewidencji gruntów, działka ta jest własnością Gminy Ł., a władającym jest Urząd Miasta Ł.. Ulica A nie należy do żadnej z kategorii dróg publicznych, co oznacza iż jest drogą wewnętrzną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 19 z 2007r., poz. 115 ze m.). Dostęp do drogi publicznej jest zatem w przedmiotowym przypadku realizowany przez drogę wewnętrzną (sieć osiedlowych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp zarówno do drogi publicznej ul. C jak i drogi publicznej Al. D). Odnosząc się do podnoszonego przez stronę argumentu o nie legitymowaniu się przez inwestora tytułem prawnym do działek drogowych - ul. A i ul. B, będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej B, Kolegium wskazało, iż w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych formułuje rozbieżne poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, musi on być także legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sadowego, czy też administracyjnego ( np. wyrok WSA w Warszawie z dnia l grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/05 , Lex nr 189793, Wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 239/06, Lex nr 320109). Według odmiennego stanowiska, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający sam w sobie. Podmiot, posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego go do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę powołane wyżej orzecznictwo oraz fakt, iż obie wymienione w odwołaniu ulice wchodzą w skład ogólnodostępnego sytemu dróg osiedlowych, uznać można warunek dostępu do drogi publicznej za spełniony. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa B w Ł. zarzuciła "naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, a w szczególności art. 7,8,10 i 77 k.p.a. oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Podnosząc argumentację zbieżną z przedstawioną w odwołaniu wskazała, iż w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie, teren inwestycji nie posiadał dostępu do drogi publicznej, zatem zachodziły podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora. i wydania. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w tym przepisie wskazanych, do których należy m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W konkluzji skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Opierając się na tak zakreślonej kognicji, konieczne było wyeliminowanie z o obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy w sposób wadliwy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowani terenu (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w jej części graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Pomijając już bowiem formalną kwestię nieuczynienia zeń załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż sporządzona została na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej, w nieokreślonej skali). Ponadto, nie jest jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, gdyż nie wskazano jaką skalę odległości przyjęto. Opisane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują zaś wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane zaskarżoną decyzją, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest natomiast przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 4.września 2007r., sygn.akt II SA/Po 334/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 376849 oraz w Warszawie z dnia 20.listopada 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 1504/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 302537) Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, iż wątpliwości budzi zarówno sama treść wniosku inwestora jak i legitymacja, nieustalonej osoby, do złożenia go, następnie zaś skorygowania w imieniu inwestora. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 § 3 k.p.a. strony, niebędące osobami fizycznymi, działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów (np. odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego), pozwalających na ocenę czy wnioskodawca, będący osobą prawną był w sposób prawidłowy reprezentowany, w konsekwencji też, czy prawidłowo wszczęte zostało z jego inicjatywny postępowanie. Równie wątpliwe jest umocowanie do dokonania zmian w treści wniosku, naniesionych nań w dniu 22 lipca 2008r. Upoważnienie dla M. O. (pomijając kwestię udzielenia go przez osobę o nieustalonej legitymacji) upoważniało bowiem do bliżej nieokreślonych "czynności formalno-prawnych", nie zaś do reprezentowania Spółki w toczącym się postępowaniu. Odnosząc się natomiast do, podnoszonej przez skarżącą, okoliczności braku dostępu nieruchomości, objętej inwestycją do drogi publicznej wskazać należy, iż zarzut ten, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie jest zasadny. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), nie ogranicza się bowiem do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 2 pkt 14 powołanej ustawy, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Jakkolwiek zatem niewątpliwym jest, iż nieruchomość inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ulica C, dostęp ten jest zapewniony poprzez drogi wewnętrzne – ulice A i B. Drogi te usytuowane są częściowo na terenach, będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni, Spółdzielnia też pozostaje ich zarządcą (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. nr 19 z 2007r., poz. 115 ze zm./). Jak wynika z załączonej dokumentacji (kopii map), wspomniane drogi są ogólnie dostępne, zapewniają komunikację szeregu nieruchomościom przy tychże drogach usytuowanych z drogą publiczną. W ich liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi. Oznacza to, że obie wskazane ulice nie są wyłącznie nieruchomościami, znajdującymi się we władaniu Spółdzielni, wykorzystywanymi jedynie na cele drogowe (dojazdowe do nieruchomości sąsiednich), lecz są drogami wewnętrznymi, dostępnymi powszechnie dla nieokreślonej liczby osób. W gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005r., sygn.akt OSK 1806/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1806/04). Zasadnie zatem organy administracji znały warunek dostępu do drogi publicznej za spełniony, bez konieczności legitymowania się przez inwestora służebnością drogową, zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Kwestia ewentualnej odpłatności za korzystanie z terenów, stanowiących własność Spółdzielni, jako wykraczająca poza zakres regulowany przepisami prawa administracyjnego, pozostawała też bez wpływu na materię, określoną zaskarżoną decyzją. Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, związane z przeprowadzonych postępowaniem wyjaśniającym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, uwzględniając zawarte wyżej wskazania, dotyczące umocowania osób, działających jako organ i pełnomocnik inwestora, jak również w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji, niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano natomiast orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. A.T.-P.