II SA/Łd 1156/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lipca 2006 roku nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego postanawia: odrzucić skargę. LS W dniu 3 lipca 2006 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.) podjął rozporządzenie nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. W dniu 7 listopada 2014 r. Prokurator Okręgowy w Ł. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozporządzenie Wojewody Łódzkiego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności z uwagi na to, że zostało wydane z: 1) istotnym naruszeniem art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) - zwanej dalej "u.o.p.", polegającym na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia, ani zmiany granic obszaru parku krajobrazowego, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji; 2) istotnym naruszeniem art. 153 w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p., polegającym na błędnym przyjęciu, że rozporządzenie nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 u.o.p., co uzasadniało zwolnienie Wojewody Łódzkiego z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia, 3) przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Uzasadniając skargę Prokurator stwierdził, że Wojewoda Łódzki rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2006 r. nr 24/2006 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego ustalił park krajobrazowy na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz gmin: Wolbórz, Sulejów, Ręczno, Aleksandrów, Tomaszów Mazowiecki, Mniszków oraz Przedbórz. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia w skład parku krajobrazowego wszedł obszar o powierzchni 17 030 ha wraz z otuliną 36 730 ha, co dało łącznie 53 760 ha. W jego uzasadnieniu powołano się na konieczność dostosowania projektowanego aktu prawnego powołującego park krajobrazowy do zapisów nowej ustawy, tj. ustawy o ochronie przyrody. Autorzy rozporządzenia podkreślili, że w rozporządzeniu nastąpiło zwiększenie się powierzchni parku z 16 707 ha do 17 444 ha w stosunku do wcześniejszych granic wynikających z rozporządzenia Wojewody Piotrkowskiego z dnia 9 grudnia 1998 r. Plan Ochrony Sulejowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 22 poz. 356), przy jednoczesnym zmniejszeniu się powierzchni samej otuliny z 39 569 ha do 38 927 ha. Według projektodawców rozporządzenia pomimo tego granice parku i otuliny pozostały bez zmian z uwagi na dokonanie bardziej precyzyjnych pomiarów ich powierzchni. W ocenie strony skarżącej - wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego - doszło do wprowadzenia przez zabieg legislacyjny zmiany granic Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. Zaskarżone rozporządzenie, nazwane rozporządzeniem "w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego", jest w istocie rozporządzeniem wyznaczającym obszar parku krajobrazowego, a tym samym w rzeczywistości dokonuje ono wyznaczenia nowych granic tego obszaru. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. wojewoda może wydać rozporządzenie, w którym wyznaczy obszar parku krajobrazowego, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego na podstawie, którego dokonano jedynie doprowadzenia zmiany granic parku do przepisów związanych z wejściem w życie nowej ustawy. Strona skarżąca podkreśliła, że pod pojęciem "utworzenie parku krajobrazowego" w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, ale także ustalenia dotyczące ochrony czynnej ekosystemów i zakazy określone w art. 17 u.o.p. Według Prokuratora przepis art. 16 u.o.p. nie przewiduje dokonania dostosowania granic parku krajobrazowego, ponieważ system prawa nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Wskazując na brzmienie art. 16 ust. 4 u.o.p. Prokurator stwierdził, że każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin, w tym przypadku z miastem Piotrków Trybunalski i gminami: Wolbórz, Sulejów, Ręczno, Aleksandrów, Tomaszów Mazowiecki, Mniszków oraz Przedbórz. Wobec powyższego Wojewoda Łódzki nie był zwolniony z obowiązku dokonania tego uzgodnienia. Jak podkreślił Prokurator uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa. W tej sytuacji zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami miasta Piotrkowa Trybunalskiego i wskazanych powyżej gmin, stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 u.o.p., uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że zarzut skargi o naruszeniu art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. jest chybiony, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia Wojewody wynika, że nie było potrzeby dokonania uzgodnień, gdyż art. 16 ust. 4 u.o.p. (w ówczesnym brzmieniu) wymagał uzgodnienia rozporządzenia wojewody z właściwą miejscowo radą gminy tylko w przypadku utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Aktem prawnym Wojewody Łódzkiego zmiany granic przedmiotowych trzech parków krajobrazowych nie dokonano, a rozporządzenia miały wyłącznie charakter porządkujący kwestie pomiaru powierzchni, zaistniałe zmiany administracyjne i dostosowanie do zapisów nowej ustawy z 16 kwietnia 2004 r. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. strona skarżąca poparła skargę, zaś pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. W rozumieniu art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1 ). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (§ 3). Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy w Ł. złożył skargę na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego nr 24/2006 z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego. W związku z nowelizacją art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dokonaną na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 92, poz. 753) organem obecnie kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. W rozumieniu art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wobec tego zasadny jest - zdaniem sądu - wniosek, że skoro istnieje organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to on właśnie uzyskuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie więc, biorąc pod uwagę brzmienie art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego powinna zostać wywiedziona przez Prokuratora, nie za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, lecz za pośrednictwem Sejmiku Województwa Łódzkiego. Treść art. 54 p.p.s.a., na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1341/10, utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1473/11 (dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są jednak z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt, traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 p.p.s.a. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. Określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być jednak odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ obecnie właściwy i to ten właśnie organ będzie związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta, niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przesądza - w ocenie sądu - zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. Takie też wnioski prezentowane są w orzecznictwie, chociaż w oparciu o nieco inną argumentację (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009r., II OW 73/09), tj. ze wskazaniem, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. NSA podkreśla, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 ustawy przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości - podkreśla NSA - iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/10). Z uwagi na powyższe skargę Prokuratora wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 113/12 i z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3108/13 (dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia, nie widząc w tej sytuacji podstaw do odnoszenia się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. A. P.