II SA/Łd 1171/14

Dnia 15 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. II SA/Łd 1171/14 Uzasadnienie W dniu 12 września 2012 r. J.G. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności we wrześniu 2012 r. W dniu 24 września 2012 r. pracownik organu pomocowego przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego ustalając, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z matką, córką i żoną, z którą ma orzeczoną separację sądową, zajmuje jeden pokój wspólnie z córką i żoną. Świadczenia mieszkaniowe uiszcza matka strony, mieszkanie jest czyste, wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Wnioskodawca cierpi na nadciśnienie tętnicze i wielopoziomową dyskopatię kręgosłupa. Z wywiadu wynika również, że pracownik zaproponował stronie podpisanie kontraktu socjalnego – skierowanie do Klubu Integracji Społecznej, jednakże wnioskodawca odmówił podpisania kontraktu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił J.G. przyznania zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy na zakup posiłku jest świadczeniem fakultatywnym i jego przyznanie, jak i wysokość uzależniona jest od możliwości finansowych organu pomocowego. W sytuacji niewystarczającej ilości środków na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb organ musi uwzględnić zarówno sytuację wnioskodawcy ale i sytuację wszystkich osób ubiegających się o świadczenie, w kontekście ilości środków finansowych, jaką dysponuje. W odwołaniu od powyższej decyzji J.G. zarzucił rażące naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s, oraz art. 8, art. 9, art. 24 § 1 pkt 5, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczenia, gdyż spełnia warunki wynikające z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Jednakże z akt sprawy wynika, że strona nie chce współpracować z pracownikiem socjalnym w celu poprawienia własnej trudnej sytuacji życiowej. Oczekuje jedynie pomocy ze strony organów, a jednocześnie odmawia skorzystania z ciepłych posiłków. Organ podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenia zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że organ I instancji musiał uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.G. zarzucił decyzji ostatecznej rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, rażące naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od udzielenia całokształtu informacji, rażącą obrazę art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiałów sprawy, obrazę art. 6 pkt 6 u.p.s. poprzez odstąpienie od obowiązku przedstawienia uprawnień i zobowiązań na piśmie w ramach umowy zwanej kontraktem socjalnym, obrazę art. 11 u.p.s. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie współpracuje z pracownikiem socjalnym. Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Łd 35/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. Sąd wskazał, że samodzielną podstawą zastosowania rygoru odmowy przyznania świadczenia – w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s. – jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Pracownik socjalny w dniu 24 września 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie takiego kontraktu w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającego odmowę przyznania świadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że organy poczyniły ustalenia wskazujące jednoznacznie na spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak i na okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania świadczenia. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi zasadnicze źródło informacji w sprawie. Na żadnym etapie postępowania skarżący informacji wynikających z przeprowadzonego wywiadu nie kwestionował, a wręcz przeciwnie - w odwołaniu od decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazał, że wie, jakiej aktywności z jego strony wymagałoby podpisanie kontraktu socjalnego. Trudno więc uznać za uzasadnione stanowisko skarżącego, że nie znał warunków prawnych i skutków kontraktu. Ponadto z całą pewnością znał skutki odmowy jego zawarcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.G., zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez niepełną i chybioną ocenę zarzutów skargi, która doprowadziła do niedostrzeżenia konieczności uchylenia decyzji organu II instancji, która zapadła z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 77 §1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarżący kwestionował ustalenia wywiadu (w szczególności zaprzeczał odmowie podpisania kontraktu socjalnego) oraz miał zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia wywiadu i jego przebiegu. Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., I OSK 1372/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w dniu 24 września 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie kontraktu socjalnego w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Fakt odmowy powinien jednak znaleźć swoje potwierdzenie w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s. kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej. Sąd II instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu potwierdzającego przywoływaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 24 września 2012 r., lecz okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym potwierdza jedynie adnotacja pracownika socjalnego, że propozycja zawarcia kontraktu została złożona. Zatem Sąd I instancji, bez wyjaśnienia powyższej okoliczności, przedwcześnie wypowiedział się, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego, a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze wynikający z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz.U. z 2010 r., nr 218, poz. 1439) wzór kontraktu, nie można przyjąć, że sama propozycja aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując pozytywnych rezultatów takiej aktywizacji Sąd wskazał, że kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej, a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2013 r. Rozpatrując zatem ponownie sprawę należy mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 10 października 2014 r. jednoznacznie przesądził, że zawarte w wyroku Sądu I instancji rozważania odnośnie do okoliczności odmowy zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego, po złożeniu takiej propozycji przez pracownika socjalnego, nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Po pierwsze nie sposób przyjąć, by sama propozycja aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej mogła być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.p.s. Dodatkowo NSA podkreślił, że z akt sprawy nie wynika także, by skarżący nie zgodził się na wizyty w KIS w celu sprawdzania tych ofert. Wobec powyższego podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego nie może być, jak to błędnie przyjął Sąd I instancji w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., art. 11 ust. 2 ustawy. Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podkreśla, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności we wrześniu 2012 r. uzasadniona była przez organy obydwu instancji nie odmową zawarcia kontraktu socjalnego (takie uzasadnienie zawarte było wyłącznie w decyzjach o odmowie przyznania zasiłku okresowego), a ograniczonymi możliwościami ośrodka pomocy społecznej, który nie dysponuje środkami finansowymi na tyle dużymi, by udzielać pomocy w każdym, nawet uzasadnionym przypadku. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Co więcej, podstawą prawną decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego nie był art. 11 ust. 2 u.p.s. W myśl art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika, jak zasadnie podkreślały organy obydwu instancji, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). Podnieść także należy, że w motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w ustaleniach organów, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wcześniej korzystał ze wsparcia z pomocy społecznej, m.in. w postaci zasiłku okresowego, czy też zasiłków celowych na dożywienie. Jego sytuacja materialna, życiowa i zdrowotna jest zatem znana pracownikom opieki społecznej. Podkreślić należy, że z uwagi na brak środków finansowych pracownik socjalny, zamiast zasiłku celowego na posiłek, zaproponował skarżącemu skorzystanie z ciepłych posiłków w jadłodajni. Z propozycji tej skarżący nie skorzystał, uzasadniając to potrzebą przestrzegania odpowiedniej diety. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku) ustalić sam. Nie można przy tym odmówić racji organowi odwoławczemu, gdy podnosi, że organ odpowiedzialny za udzielenie pomocy dysponował ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musiał rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Przyznana pomoc musi mieć przecież pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego. Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust.1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s., czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu, na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Przyjęcie takiej tezy, z którą Sąd w składzie niniejszym w pełni się zgadza, powoduje, że postępowanie administracyjne w sprawie objętej sądową kontrolą nie było obarczone wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych ze szczegółami dotyczącymi przyznania zasiłków celowych innym osobom. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). lf