II SA/Łd 1186/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za część nieruchomości - oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. o odmowie ustalenia na rzecz A. S., M.S., H. S. (spadkobierców A. S.), S. S., H. W., W. S. i M. S. odszkodowania za część nieruchomości położnej w Ł. przy ul. A [...], zajętej pod drogi publiczne gminne, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 10 stycznia 2006r. S. S., zaś z dnia 12 października 2009r. H. W., A. S., W. S. oraz M. S., wystąpili o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną. Po ustaleniu, iż A. S. zmarł organ I instancji wezwał do wskazania następców prawnych, którym przysługiwać będzie przymiot strony postępowania. Organ ustalił, iż S. S. i M. S. byli współwłaścicielami zgodnie z aktem notarialnym z listopada 1949 roku, po śmierci S. S., na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 27 czerwca 1997 roku spadek nabyli żona M. S. i dzieci: H. W., A.S., W. S. i S. S. Z kolei po śmierci A. S., na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2011r. spadek nabyli żona H.S. oraz synowie A.S.i M.S. Ostatecznie organ ustalił, iż podmiotami uprawnionymi do występowania jako strony w niniejszym postępowaniu są: M. S., H.W., W. S., S.S., H.S., A. S. i M. S. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania wobec upływu terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stanowi on bowiem, iż odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Jak wynika zaś z akt sprawy wniosek S. S. wpłynął w dniu 10 stycznia 2006r., zaś pozostałych wnioskodawcy w dniu 13 października 2009r. Określony zaś w przywołanej normie prawnej termin jest terminem prawa materialnego, co oznacza, iż nie jest przedłużany, ani przywracany ani z urzędu, ani na wniosek strony. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożył S. S. zwracając uwagę, iż wniosek złożony został 11 dni po terminie wynikającym z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zarówno art. 73 ust. 4 w/w ustawy, jak również art. 2 i art. 21 Konstytucji RP poprzez niepraworządne wywłaszczenie bez odszkodowania. Według odwołującego zakreślony termin ogranicza konstytucyjne prawo do słusznego odszkodowania. W ocenie strony ten przepis należało pominąć. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na prawidłowe stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przypomniał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem Przy czym w ust. 2 stanowi, iż odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Natomiast ust. 4 stanowi, iż ustalenie i wypłacenie odszkodowania będzie dokonywane według zasad i trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r., po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Organ ustalił, iż według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. działki nr [...],[...] stanowiły współwłasność M. S., H.W., A. S., W. S., S. S. i były zajęte pod drogi publiczne, co znajduje potwierdzenie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. potwierdzającej nabycie działek przez Gminę Miasto Ł. Co do zasady zatem byłym współwłaścicielom przysługiwało odszkodowanie. Niemniej jednak wniosek stosowny należało złożyć w ściśle określonym terminie, gdyż jednoznaczne brzmienie przepisu wskazuje, iż przyznanie odszkodowania nie jest możliwe osobie, która terminu nie dochowała. Wojewoda podkreślił, iż termin ten jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, ani przedłużeniu, co za tym złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania po upływie ustawowego terminu, skutkować zatem musi wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przepisy nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego. Odpowiadając na zarzuty odwołania naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ wyjaśnił, iż przepis art. 73 w/w ustawy był wielokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do obalenia domniemania konstytucyjności ocenianego przepisu art. 73 w/w ustawy. W wyroku z dnia 15 września 2009r. (P 33/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 w/w ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 74 ust. 3 tej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z kolei w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. (SK 11/02) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności przepisu art. 73 ust. 4 w/w ustawy, ograniczającego w czasie możliwość zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005r., z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny podał jednocześnie, iż osoby wywłaszczone miały w czasie faktycznego odjęcia własności możliwość dochodzenia swoich praw i powinny wykazać się dbałością o swe prawa. Wojewoda dodał, iż art. 73 w/w ustawy dotyczy sytuacji gdy droga została wybudowana do końca 1998 roku, trudno zatem zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty sowich nieruchomości. W niniejszej sprawie wnioskodawcy złożyli wnioski o ustalenie odszkodowania po terminie, co musiało skutkować wygaśnięciem roszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. podtrzymał zarzuty i argumenty odwołania. Dodał, iż skoro decyzję o wywłaszczeniu Wojewoda [...] wydał w dniu [...]r. to od tego dnia należałoby liczyć termin do wnioskowania o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia na rzecz A. S., M. S., H. S. (spadkobierców A. S.), S. S., H. W., W.S. i M. S. odszkodowania za część nieruchomości położnej w Ł. przy ul. A[...] , zajętej pod drogi publiczne gminne. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż przywołane rozstrzygnięcie oparte zostało na prawidłowym ustaleniu organu, iż wnioski o odszkodowanie za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zostały złożone po upływie terminu wyraźnie wskazanego w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Formułując przywołany przepis ustawodawca ograniczył okres, w jakim podmiot uprawniony może skutecznie wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne a które z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Stanowi on bowiem, iż odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza natomiast, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Wobec wyraźnej regulacji przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie budzi wątpliwości, iż skoro jak wynika z akt sprawy S. S. swój wniosek złożył w dniu 11 stycznia 2006r., zaś pozostali wnioskodawcy w dniu 13 października 2009r. to roszczenia wnioskodawców wygasło. Istotne jest, iż omawiany termin jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, iż termin ten nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Nie stosuje się bowiem do niego instytucji przywrócenia terminu (art. 58 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest zatem złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, w terminie w nim określonym. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa i to bez względu na powody złożenia stosownego wniosku po terminie. Nadto roszczenie to nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. Bez wpływu pozostaje zatem, podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż decyzja wywłaszczeniowa została wydana po upływie omawianego okresu, gdyż jest to decyzja deklaratoryjna. Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc. Konstrukcja art. 73 przepisów wprowadzających nie wyklucza bowiem sytuacji, w której potwierdzająca wywłaszczenie decyzja wojewody zostanie wydana dopiero po złożeniu wniosku o odszkodowanie, a brak decyzji wojewody nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku odszkodowawczego przez byłego właściciela Przedstawione stanowisko tutejszego Sądu znajduje potwierdzenie w dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, por. wyrok WSA w warszawie z dnia 10 grudnia 2010r., sygn.akt I SA/Wa 1386/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2008r., sygn.akt II SA/Kr 810/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2008r., sygn.akt I SA/Wa 1814/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010r., sygn.akt I SA/Wa 1301/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008r., sygn.akt II SA/Lu 273/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009r., sygn.akt I SA/Wa 694/09 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Mając na uwadze zarzut skarżącego, iż tryb przewidziany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, powoduje uszczuplenie praw byłych właścicieli nieruchomości do uzyskania słusznego odszkodowania i tym samym narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji podkreślić trzeba, iż kwestia ta była już kilkukrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 19 maja 2011r. sygn.akt K 20/09 - publ. OTK-A 2011/4/35 - Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Podobnie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 15 września 2009r., sygn.akt P 33/07 – publ. OTK-A 2009/8/123 - rozstrzygając, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn.akt SK 11/02 – publ. OTK-A 2004/7/66. Na łamach poszczególnych uzasadnień wydanych orzeczeń, a w szczególności ostatniego z przywołanych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 73 ust. 4 w/w ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie - od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Dalej, iż prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest zatem ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom. Treść prawa własności oraz zakres ochrony tego prawa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K. 1/91 (wyrok z dnia 28 maja 1991r., sygn.akt K. 1/91, publ. OTK 1991/4) - zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem także dobra wszystkich właścicieli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kontrolowana norma, pozwalając bezpośrednio na osiągnięcie wskazanego celu – uzyskanie odszkodowania, nie nakłada na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały dwa lata - bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego - na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnych oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż w art. 73 ust. 4 w/w ustawy przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i była to jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Samo zaś wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Reasumując, w tak ustalony stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobligowany był odmówić wnioskodawcom ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wszyscy wnioskodawcy uchybili terminowi wyraźnie wskazanemu w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Lektura akt sprawy nie wskazuje aby któryś z wnioskodawców kwestionował to ustalenie organu. Skarżący tak w odwołaniu, jak i skardze, sam potwierdza, iż stosowny wniosek złożył 11 stycznia 2006r. tj. 11 dni po terminie. Charakter omawianego terminu powoduje natomiast, iż organ, tak z urzędu, jak i na wniosek strony, nie był uprawniony do jego przywrócenia, czy przedłużenia. Nie obowiązuje również norma prawna, która dopuszczałaby odstąpienie od zastosowania przywołanego przepisu w niniejszej sprawie, jak również w żadnym innym przypadku. Przepis ten jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i co ważne zgodnym z postanowieniami Konstytucji RP. Przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ar