II SA/Łd 1204/10

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej – M. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. N. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 5, art. 6, art. 16, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 80) i art. 5 pkt 18b ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198) oraz art. 104 K.p.a., Kierownik Urzędu Rejonowego w O. orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi O., gm. O. o ogólnym obszarze 819,15 ha, części gruntów wsi O., gm. O. o powierzchni 2,31 ha złożonych z działki nr 1878, które otrzymała wspólnota gruntowa wsi O., części gruntów wsi K., gm. O. o powierzchni 0,22 ha złożonych z działki nr [...], które otrzymał S. K. i W. K. zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapach obszaru scalenia oraz w rejestrach szacunkowych gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P., ze zmianami dotyczącymi gospodarstw w niej wskazanymi. Decyzjami z dnia [...] i [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zmienił, za zgodą stron, wskazaną decyzję własną z dnia [...]. W dniu [...] M. Z. złożyła do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [....] wraz ze zmieniającymi ją decyzjami z dnia [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku M. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gm. O. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz decyzji z dnia [...] i [...], zmieniających decyzję z dnia [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz wskazanych decyzji zmieniających. Nie zgadzając się z tą decyzją M. Z. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Sprawując tę kontrolę stosują środki określone w ustawie, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się dokonywana przez sąd administracyjny ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, a także jego kompetencja do zastosowania przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na to, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności, zauważyć trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Kryteria ustalania właściwych organów wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 K.p.a.), a w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 K.p.a.). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, nie będących organami jednostek samorządu terytorialnego ani wojewodami, są - zgodnie z regułą określoną w art. 17 pkt 3 K.p.a. - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (vide: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009r., I OW 28/09 – Lex nr 754290 oraz powołany tam B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok SN z dnia 3 września 1998r., III RN 83/98 – OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy ( tekst jedn. Dz.U. nr 178 z 2003r., poz. 1749 ze zm. ) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Skoro zadania, nałożone w tym zakresie na starostę, nie są zadaniami starosty jako jednostki samorządu terytorialnego, lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to w tym wypadku samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Organem tym jest natomiast wojewoda, o czym stanowi z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowi bowiem, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W punkcie 7 przepis art. 3 ust. 1 natomiast stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowią więc przepisy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również prezentowany jest pogląd, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty przeprowadzającego postępowanie scaleniowe jako zadanie z zakresu administracji rządowej ( por. np. postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2005r., OW 163/04 – Lex nr 175330 i z dnia 8 czerwca 2004r., OW 41/04 – Lex nr 578616). Dodać również należy, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z przepisu tego wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Nie budzi również wątpliwości, że z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji powoduje nieważność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, bez względu na jego trafność (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95; wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; wyrok SN z dnia 29 maja 1991r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108; wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999r., V SA 955/99, Lex nr 49943; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002r., I SA 1477/00, Lex nr 81665). W tym stanie rzeczy powyższe ustalenia i rozważania muszą prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie scalenia gruntów był Wojewoda [...], to powinnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takiej sytuacji było jego przekazanie w trybie określonym w art. 65 § 1 K.p.a. Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu, ewentualnie wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 22 § 2 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że na podstawie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stało się organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia przekazanej mu sprawy. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 § 1 K.p.a.) oznacza bowiem obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, albo 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący albo 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący (vide: postanowienie NSA z 30 lipca 2008 r., I OW 39/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana, do merytorycznego rozpoznania wniosku, jeżeli jest on właściwy w sprawie. Okoliczność, iż organ uzna swoją właściwość do orzekania, nie oznacza jeszcze, że jest właściwy (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2009r., II SA/Bk 750/08 – Lex nr 521875). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż rozpatrując merytorycznie podanie skarżącej i wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] oraz poprzedzającą ją decyzję w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Konsekwencją tego jest również to, iż nie jest możliwe ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Wskazania, co do dalszego postępowania dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikają natomiast z przedstawionych wyżej rozważań. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w wysokości 200 zł uzasadnia treść art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Natomiast z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a.