II SA/Łd 1204/12

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściem J. W. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania Z. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na teściem J. W., argumentując, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teścia J. W. W odwołaniu od tej decyzji Z. W. wskazała, że rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym teściem, który mieszka w ich domu. Wyjaśniła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad teściem. Mąż jej pracuje, podobnie jak i drugi syn J. W., który nie posiada odpowiednich warunków lokalowych, by móc zajmować się ojcem. W motywach odwołania strona, powołując się na konstytucyjną zasady równości i orzecznictwo sądów administracyjnych, wniosła o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 128, art. 617 § 1, 618 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wywodząc, że teść i synowa nie są osobami spokrewnionymi. Osoby te związane są stosunkiem powinowactwa, który stosownie do art. 618 § 1 k.r.i.o. jest relacją prawną między małżonkiem, a krewnymi drugiego małżonka. Zatem synową łączy z ojcem jej męża stosunek powinowactwa, który nie wiąże się jednak z obowiązkiem alimentacyjnym. Według Kolegium, skoro synowa nie jest spokrewniona z teściem i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, to nie przysługuje jej także prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściem. Obowiązek alimentacyjny spoczywa bowiem na synach J. W. Organ odwoławczy podniósł następnie, że w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 329/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz unormowania zawarte w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym eliminują powinowatych (w tym synową lub zięcia) z grona osób, którym przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że przywołany w nim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 nie dotyczy zagadnienia rozpatrywanego w przedmiotowej sprawie, tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na teścia, lecz odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła wnuczka. Z kolei cytowany w odwołaniu wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 943/11 został uchylony przywołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 329/12. Podsumowując Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że uprawnionym do świadczenia rodzinnego są jedynie osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego – art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie praworządnej wykładni przepisów prawa materialnego, które dawałoby gwarancję równego traktowania wobec prawa oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez wydanie decyzji godzącej w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W motywach skargi skarżąca przywołała obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych, wydawane w sprawach dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując, że organy administracyjne wydając decyzje powinny uwzględniać przede wszystkim wartości konstytucyjne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. stawiła się skarżąca wraz z pełnomocnikiem, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania skarżącej Z. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściem J. W., stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa. Problematyka przyznania rozważanego świadczenia pielęgnacyjnego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.ś.r.". W myśl art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). (...) Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (pkt 1); osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną (pkt 1a); osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej (pkt 2); osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko (pkt 3); osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną (pkt 4); na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (pkt 5) - (ust. 5). Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że ustawodawca powiązał możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu osobie uprawnionej środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "k.r.i.o.", określa, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalsze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 129 i następne) wymieniają również małżonka jako osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz ustalają kolejność zobowiązanych do alimentacji. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedno pochodzi od drugiej, a w linii bocznej osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 k.r.i.o.). Z małżeństwa zaś wynika powinowactwo między małżonkiem, a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 k.r.i.o.). Osoby spowinowacone nie są więc objęte obowiązkiem alimentacyjnym. Synową i zięcia łączy z rodzicem małżonka stosunek powinowactwa, który – zgodnie z tym, co rozważano – nie wiąże się z obowiązkiem alimentacyjnym. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza synową jako powinowatą względem ojca jej męża z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Również przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. odnoszący się do osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, nie stwarza po stronie osoby powinowatej uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego już z tego chociażby powodu, że w przepisie tym mowa o osobie spokrewnionej jako uprawnionej do świadczenia. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w kontekście poczynionych wyżej uwag i obowiązujących przepisów prawa, Sąd stwierdził, iż rację ma Kolegium przyjmując, że synowej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., na której w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży względem J. W. obowiązek alimentacyjny, są wyłącznie jego dwaj synowie. Inną rzeczą jest natomiast to, czy spełniają oni wymogi określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać w tym miejscu trzeba, że ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział wobec tego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Przedstawiony sposób rozumienia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dominuje w ostatnim okresie czasu w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1710/10, z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/11, z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 329/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 962/12 – www.cbois.nsa.gov.pl). Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu, wobec czego brak jest przesłanek do usunięcia jej z obrotu prawnego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi Sąd uznał, iż wobec poczynionych wyżej rozważań są one w zupełności niezasadne. Nietrafne są zwłaszcza zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 18 Konstytucji RP, bowiem jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11 (dostępny na www.cbois.nsa.gov.pl) w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób. Należy mieć na względzie, że na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008 r. nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008 r. nr 6, poz. 109) ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W polskim porządku prawnym orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Z tych wszystkich względów skargę Z. W. należało oddalić. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na odstawie art. 151 p.p.s.a. LS