II SA/Łd 1223/10

Dnia 27 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi H. P. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - oddala skargę. W dniu [...] Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. H.P. i J.P. wezwali Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały nr [...] z dnia [...] Strona wzywająca do usunięcia naruszenia prawa wskazała, że po podjęciu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium na działkach nr [...] i [...] (na rogu ulic A i B w W.) zaszły istotne zmiany, w wyniku których Urząd Miejski w W. winien odstąpić od planowanej przebudowy skrzyżowania w tym rejonie. Strony uzyskały bowiem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a następnie decyzję Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę w postaci przebudowy stropów i konstrukcji dachu w budynku zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w W., gdzie miałoby powstać skrzyżowanie i rozpoczęto przebudowę. W dniu 18 września 2010 r. H.P. i J.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...], Nr [...], w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., w części dotyczącej zamierzeń zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...] w W., domagając się odstąpienia od projektowanej przebudowy skrzyżowania ulic A i B w zakresie zajęcia części tych działek, stanowiących własność skarżących. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...] jest jednoznaczne z koniecznością odstąpienia od zajęcia części działek, które są zlokalizowane pod budynkiem, na projektowaną przebudowę skrzyżowania, gdyż niezbędnym warunkiem takiej przebudowy byłaby rozbiórka remontowanego budynku. Skarżący dodali, że po wezwaniu Rady Miejskiej w W. do usunięcia naruszenia prawa otrzymali pisma: z dnia 3 sierpnia 2010 r. od Rady Miejskiej oraz z dnia 6 sierpnia 2010 r. od Burmistrza W., z zapewnieniem, że przebieg ul. A i ul. B zostanie uregulowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez naruszenia działek nr [...] i [...]. Natomiast w dniu 15 września 2010 r. otrzymali pismo z Rady Miejskiej w W., które nie podzieliło stanowiska Burmistrza. Z pisma tego wynika, że Rada nie zamierza uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zatem zaskarżona uchwała miałaby obowiązywać, to jest to równoznaczne z zamiarem zajęcia części działek nr [...] i [...] pod budynkiem na cele przebudowy skrzyżowania, a tym samym sprzeczne z zezwoleniem m. in. tegoż Urzędu na remont i dalszą eksploatację budynku skarżących. Po wniesieniu przez H.P. i J.P. skargi, Rada Miejska w W., uchwałą z dnia [...], Nr [...], uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący musi wykazać, jakiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonano zaskarżona uchwałą. W ocenie organu skarżący wywodzą naruszenie swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego im prawa własności, co nie stanowi podstawy do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia "Studium". Zdaniem organu uchwała [...] z dnia [...], zatwierdzająca zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., nie narusza obiektywnego porządku prawnego. Organ dodał, że uwaga H.P. i J.P. była już rozpatrywana przez Radę Miejską. W wyniku głosowania została nieuwzględniona, bowiem zaproponowana przez wnioskodawców zmiana nie dotyczyła rozwiązań na etapie studium, a jedynie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia wytrasowania przebiegu ul. A i skrzyżowania z ul. B zostanie bowiem uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez naruszenia działek nr [...] i [...]. Ponadto w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. podniosła, że skarżący nie wykazali w skardze, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, polegający na istnieniu związku miedzy tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacja prawną. Postanowienia studium nie mają bowiem charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada podniosła również, że zaskarżona uchwała w ogóle nie rozstrzyga kwestii dróg lokalnych, w tym ul. B oraz działek nr [...] i [...], należących do skarżących. Kwestia ta zostanie uregulowana dopiero na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W. w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi należy w pierwszym rzędzie ocenić dopuszczalność skargi. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżać uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie nie ma wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest dopuszczalna. Skarżący zachowali również termin do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia przez organ naruszenia prawa skarżący skierowali do Rady Miejskiej w W. w dniu 27 lipca 2010 r. Na złożenie skargi mieli więc 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie, a w przypadku braku odpowiedzi – 60 dni od wystosowania wezwania. Skarżący skargę złożyli w dniu 18 września 2010 r., a więc jeszcze przed upływem 60 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin został zatem zachowany. Nie ma znaczenia przy tym, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] (stosowna uchwała), a więc już po złożeniu skargi. Nie można uznać, że skarga została złożona przedwcześnie. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. zobowiązuje jedynie do złożenia skargi w terminie 30 dni od udzielenia odpowiedzi, a gdy takiej nie ma – w terminie 60 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym określonego minimalnego terminu, w jakim skarżący muszą czekać na odpowiedź. Skoro zatem złożyli skargę przed udzieleniem takiej odpowiedzi i zmieścili się w terminie 60 dni od wniesienia wezwania – skargę złożyli w przewidzianym prawem terminie. W następnej kolejności rozstrzygnąć należy, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących – stosownie do postanowień cytowanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowym dominował do niedawna pogląd, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na jego funkcje i nienormatywny charakter (nie stanowi aktu prawa miejscowego), interesu prawnego naruszać nie może (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Bk 46/06, czy oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07) Jednakże stanowisko takie nie jest bezdyskusyjne. W wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda jeszcze do niedawna przyjmowano w orzecznictwie NSA, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości, czego dowodem było badanie tego interesu wyrażające się w oddalaniu skarg, a nie ich odrzucaniu. Trend ten umocnił się ostatnio w orzecznictwie NSA, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważając tę zmianę, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nakładającą obowiązek badania zgodności, a nie jak poprzednio - spójności, projektu planu miejscowego ze studium, NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06, uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 855/05, oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 607/06, doszedł do wniosku, że fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dalej idącym niż dotąd związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził dalej, że mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. W dalszej części wywodu NSA podniósł, że nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do sądu administracyjnego wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących - taka wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym byłaby błędna. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., Sąd w składzie niniejszym prezentuje pogląd, że interes prawny skarżących nie został w przedmiotowej sprawie realnie naruszony. Skarżący upatrywali naruszenia swojego interesu prawnego w fakcie, że zaskarżona przez nich uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. przewiduje modernizację skrzyżowania ulic A i B w W., gdy tymczasem na należących do nich działkach nr [...] i [...], leżących u zbiegu tych ulic, realizują oni inwestycję na podstawie udzielonych im pozwoleń na budowę. Tymczasem z treści tekstu zmiany studium, będącego załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...], w żaden sposób nie wynika, by realizowane przez skarżących inwestycje, prowadzone przecież w oparciu o ostateczne decyzje właściwych organów, mogły być w jakikolwiek sposób zagrożone, bądź ewentualna przebudowa skrzyżowania miała być realizowana z naruszeniem prawa własności skarżących. Jedynie na stronie 178 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały można znaleźć wytyczne do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że należy uwzględnić korektę skrzyżowania ul. B i ul. A. Trudno zatem mówić o realnym naruszeniu interesu prawnego skarżących, skoro taki ogólny zapis studium w żaden sposób nie wywołuje skutków prawnych odnoszących się do właścicieli działek znajdujących się na terenie nim objętym. Wprawdzie ustalenia studium są wiążące dla organu gminu uchwalającego plan miejscowy, ale jednak wyłącznie pośrednio oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim właścicieli nieruchomości, przez co trudno mówić, że doszło do naruszenia ich indywidualnych uprawnień czy interesu prawnego tych osób. Studium kształtuje jedynie założenia polityki przestrzennej, w tym lokalnych zasad zagospodarowania. Jest aktem o zdecydowanie wyższym stopniu ogólności, niż plan zagospodarowania przestrzennego. Właśnie przywołany zapis o potrzebie uwzględnienia korekty skrzyżowania jest tak ogólny i abstrakcyjny, że w żaden sposób nie może wpłynąć na sytuację prawną skarżących. Ich uwagi do zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium mają raczej charakter postulatów wynikających z obaw, że przebudowa skrzyżowania może doprowadzić do naruszenia terenu ich nieruchomości. Jednakże obawy te nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu na etapie uchwalania studium (bądź jego zmiany – jak w sprawie niniejszej). Mogłyby być co najwyżej skutecznie podnoszone na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem podkreślić różnicę pomiędzy studium i planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Zresztą okolicznością najpełniej przemawiającą za tą argumentacją jest fakt, że skarżący na swoje inwestycje uzyskali zarówno warunki zabudowy, jak i pozwolenia budowlane. Nie można zatem kategorycznie twierdzić, jak czynią to skarżący, że ich interes prawny został naruszony, skoro realizują bez przeszkód swoje zamierzenia inwestycyjne. A sama możliwość naruszenia tego interesu, choć również wątpliwa w kontekście ogólnych zapisów o potrzebie uwzględnienia korekty skrzyżowania, nie jest wystarczająca do merytorycznego skontrolowania zaskarżonej uchwały. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił. lf