II SA/Łd 1242/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Z. Zgierski (spr.), del. Sędziowie NSA : W. Chróścielewski, E. Markiewicz, Protokolant L. Turoboś, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1242/03 Uzasadnienie Rada Miejska w P. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w zakresie umożliwiającym realizację gazociągu wysokoprężnego DN 400 i DN 200 relacji R. - P. oraz urządzeń towarzyszących. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że najistotniejszymi powodami realizacji nowej sieci magistralnej są: dekapitalizacja istniejącej sieci przesyłowej gazu ziemnego, zasilającej między innymi miasto P. , potrzeba zapewnienia bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii gazu wszystkim aktualnym i przyszłym odbiorcom, modernizacja sieci, którą umożliwia technologiczny postęp w stosowanych systemach dystrybucji gazu ziemnego, poprawa bezpieczeństwa i niezawodności funkcjonowania sieci gazowniczej kraju, konieczność wyłączenia w najbliższym czasie z użytkowania istniejącej magistrali sieci przesyłowej. W uzasadnieniu uchwały podkreślono również, że projektowana sieć zapewniać będzie najwyższe standardy technologiczne i techniczne. Na obszarach rolniczych przedmiotowy gazociąg nie będzie zmieniać przeznaczenia i użytkowania terenu, gdyż po zakończeniu budowy gazociągu teren zajęty pod budowę zostanie zrekultywowany i nadal może być bez ograniczeń użytkowany rolniczo. Na przedmiotowych odcinkach nie przewidywano prowadzenia go przez tereny zabudowane, czy zaplanowane pod zabudowę w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie przewiduje realizacji tej inwestycji w kształcie i przebiegu proponowanym przez inwestora. W dniach od 22 kwietnia do 14 maja 2003 r. projekt zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia poinformowano zainteresowanych poprzez zawiadomienia oraz komunikaty w prasie lokalnej. W ustawowym terminie 14 dni od zakończenia wyłożenia projektu planu zarzut zgłosił W.B. , właściciel działki nr 16/1 w obrębie [...] , położonej przy ul. A. , przez południową część której miałby przebiegać projektowany gazociąg. Podniósł, że proponowane przejście gazociągu stwarza duże zagrożenie dla jego zamierzeń wykorzystania działki, z uwagi na fakt, iż działka nie będzie w przyszłości użytkowana rolniczo. Możliwe natomiast byłoby przejście projektowanego gazociągu przez północną część nieruchomości. W dniu 30 czerwca 2003 r., w oparciu o 4 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta w P. podjęła uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w zakresie umożliwiającym realizację gazociągu wysokoprężnego DN 400 i DN 200 relacji R. - P. oraz urządzeń towarzyszących. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż podnoszona w zarzucie kwestia ograniczenia prawa zabudowy działki nr 16/1, stanowiącej własność W.B., nie znajduje odzwierciedlenia przestrzennego, gdyż projektowana zmiana planu ogólnego, umożliwiająca realizację przedmiotowego gazociągu wysokoprężnego DN 400 i DN 200, ogranicza realizację budynków przeznaczonych na pobyt ludzi jedynie w strefie ochronnej gazociągu. Zgodnie z projektem zmiany planu szerokość strefy ochronnej gazociągu wysokoprężnego wynosi 8,0 m (4,0 m po obu stronach osi gazociągu DN 400) oraz 6,0 m (3,0 m po obu stronach osi gazociągu DN 200). Na pozostałym obszarze działki utrzymuje się przeznaczenie i użytkowanie terenu zgodnie z obowiązującym planem ogólnym. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie jednostki urbanistycznej 6.21.01.R, dla której plan ustala następujące przeznaczenie: zakaz wtórnych parcelacji dla celów budownictwa, dopuszcza się zabudowę mieszkaniową oraz związaną z bezpośrednią obsługą rolnictwa, zamienną i uzupełniającą w ramach istniejących siedlisk. Podniesiono dalej, że inwestor został powiadomiony o wniesionym zarzucie i przeprowadził negocjacje z właścicielem działki. Wnioskowany przez W.B. przebieg gazociągu w jej północnej części, zdaniem inwestora, jest niemożliwy z uwagi na uwarunkowania techniczne i dalszy przebieg gazociągu związany z tą zmianą (pozyskane uprzednio zgody na wejście w teren innych właścicieli działek, po których ma przebiegać gazociąg). Jednocześnie stwierdzono, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzają warunków realizacji przedsięwzięcia. Natomiast za wykorzystanie przedmiotowej działki pod budowę gazociągu będzie się należał stosowny ekwiwalent pieniężny od inwestora na zasadach ogólnych. Również zgodnie z treścią art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na uchwałę z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w zakresie umożliwiającym realizację gazociągu wysokoprężnego DN 400 i DN 200 relacji R. - P. oraz urządzeń towarzyszących, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.B. Zażądał uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w zaskarżonej uchwale powołano nieprawdziwe dane stwierdzające, iż gazociąg ogranicza jedynie realizację budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, choć w strefie ochronnej gazociągu istnieje zakaz wszelkiego budownictwa oraz nasadzeń drzew. Skarżący powołał się na zatwierdzony projekt budowlany na budowę w północnej części jego działki gospodarstwa agroturystycznego. Nieracjonalny przebieg projektowanego gazociągu w dużym stopniu ograniczy możliwość zagospodarowania pozostałej części posesji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w P. przedstawiła argumenty, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Autor odpowiedzi na skargę nie zajął wprost stanowiska merytorycznego w sprawie, choć z treści tej odpowiedzi wynika, że Rada Miejska w P. wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zależy wyjaśnić, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. in. w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Każda zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/Kr 1648/96; ONSA 1997, z. 4, poz. 176). Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu (ust. 3). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut (ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy, zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie. Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części (nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Skoro tak, to podmiot skarżący nie jest także obowiązany do uprzedniego wzywania rady gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, który to warunek dopuszczalności skargi został ustanowiony w art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera regulację szczególną w stosunku do regulacji zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pomijającą warunek "wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", choćby z uwagi na określony w tym przepisie (tj. art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) 30 - dniowy termin do wniesienia skargi na uchwały odrzucające zarzuty. Z tych przyczyn należało uznać, że strona skarżąca w tej sprawie dopełniła wszystkich warunków dopuszczalności skargi. Zarzut, jako środek służący do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosząc się do zarzutów skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nie ograniczonym. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Według tego przepisu, wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa, jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I, s. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, s. 410-411). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej. Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy (jak to wyjaśniono wcześniej), wyrażającej się w tym, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią; oczywiście nie może tego czynić dowolnie, przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń, wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu wniesionego zarzutu (obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego, pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, i to zarówno zgłoszonych przez składających zarzuty, jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagą na to, że wniesiony przez W.B. zarzut sprowadzał się do zakwestionowania projektowanego przebiegu gazociągu przez jego działkę, a to z uwagi na fakt, że na nieruchomości tej skarżący zamierza zrealizować budowę gospodarstwa agroturystycznego. Zaskarżona uchwała odrzucająca wniesiony zarzut umotywowana została w sposób niezwykle lakoniczny i tak naprawdę powołano się jedynie na dwie okoliczności, tj. na to, że: 1. przebieg gazociągu w innej części działki jest niemożliwy z uwagi na uwarunkowania techniczne, 2. pozyskano już zgody na wejście w teren innych właścicieli działek, po których ma przebiegać gazociąg. Takie uzasadnienie uchwały, zdaniem sądu, nastąpiło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek do odmowy uwzględnienia zarzutu. Motywy uchwały nie zawierają wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji odnoszącej się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do planowanej przez niego inwestycji. Tymczasem zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut do projektu planu jest indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji, a powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (vide wyrok NSA z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt II S.A./ Kr 472/2002). W rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono, jakie to uwarunkowania techniczne uniemożliwiają przebieg gazociągu we wskazanej przez skarżącego północnej części jego nieruchomości. Powoływanie się z kolei na to, że uzyskano już zgody innych właścicieli działek na wejście na ich teren jest ewidentną próbą obrony prezentowanego stanowiska zupełnie niepoprawnymi argumentami. Wszystkie te kwestie niewątpliwie wskazują na brak zamiaru pogodzenia przez organ planistyczny interesu publicznego i prywatnego. W tym stanie rzeczy uprawniony byłby zarzut dowolności oraz uwzględnienia jedynie interesu ogólnego, ze szkodą dla interesu strony skarżącej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zgodzić się przy tym należy z poprzednio już wyrażonym poglądem, że wymóg rozpatrzenia zarzutu nie jest spełniony, gdy mimo zgłoszenia ich radzie, a priori zakłada się brak możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie planu, a sesja służy uzasadnieniu proponowanego, jako jedynie możliwego rozwiązania projektu planu miejscowego, a nie rozpatrzeniu zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., II SA/Łd 1514/97; ONSA 1998, z. 4, poz. 124). Niewątpliwie przesłanka nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu wystąpi wówczas, gdy uzasadnienie takiej uchwały jest na tyle lakoniczne, że nie wynika z niego jednoznacznie, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organy gminy wyjaśnione i ocenione, a Sąd nie ma możliwości weryfikacji postępowania organów gminy w ramach uprawnień wynikających z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny, który orzeka na podstawie akt sprawy może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd w składzie niniejszym prezentuje pogląd, że przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest równoznaczny z uprawnieniem do zastępowania przez Sąd organu zobowiązanego do podjęcia rozstrzygnięcia i orzekania w jego zastępstwie. Odrzucając zarzut strony skarżącej w sprawie niniejszej, należało zatem wykazać w sposób niewątpliwy, że organ rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 695/98; ONSA 2000, z. 1, poz. 16). Tych zaś warunków, uzasadniających odrzucenie zarzutu strony skarżącej w sprawie niniejszej, Rada Miejska w P. nie dopełniła. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 powołanej wyżej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.