II SA/Łd 1328/12

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie korzystania i określenia warunków przyłączania się do komunalnej sieci wodociągowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie korzystania i określenia warunków przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy w S. w dniu [...] podjęła uchwałę w sprawie korzystania i określenia warunków przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej, podając za jej podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.). W treści § 1 ust. 1 powołanej uchwały wskazano, że gminna sieć wodociągowa jest ogólnie dostępna na potrzeby socjalne oraz gospodarstw rolnych mieszkańców gminy, a woda może być także wykorzystywana do celów produkcyjnych (§ 2). W § 3 wskazano, że osoby prowadzące działalność gospodarczą, przedsiębiorstwa, spółdzielnie oraz inne jednostki, które wykorzystują wodę do celów produkcyjnych oprócz spełnienia warunków przyłączenia się do sieci muszą przedłożyć bilans zapotrzebowania dziennego. Uzyskanie zgody na korzystanie z sieci wodociągowej do celów produkcyjnych przez przedsiębiorstwa było możliwe po zapewnieniu dostawy wody mieszkańcom na potrzeby socjalne oraz gospodarstw rolnych (§ 4). Z treści § 5 wynikało, że warunki przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej określa załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy (§ 6), a uchwała podlegała ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń urzędu gminy i miała wejść w życie z dniem jej ogłoszenia (§ 7). Wskazanym na wstępie pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku partycypacji w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w wysokości 3 ton żyta wg. wartości podanej w komunikacie Prezesa GUS w sprawie ceny skupu żyta dla celów ustalenia stawki podatku rolnego. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem autora skargi kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, ustalającym warunki przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Określa jednocześnie w załączniku, że wyrażenie zgody na dokonanie przyłączenia się do komunalnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej możliwe jest jedynie po wniesieniu kosztów partycypacji budowy tej sieci w wysokości 3 ton żyta. Zdaniem strony skarżącej w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, tj. w drodze uchwał. Zaskarżona uchwała stanowi tymczasem o obowiązku wniesienia opłaty w wymienionej szczegółowo wysokości z tytułu kosztów partycypacji budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zaskarżona uchwała wykracza więc poza kompetencje Rady ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie, a uchwała nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru tj. Wojewody [...], który nie stwierdził naruszenia prawa przy jej podejmowaniu, w związku z tym uchwała uzyskała walor prawa miejscowego. Podniósł, że w dniu [...]zaskarżona uchwała została uchylona na mocy § 37 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2007 r. Nr 107, poz. 951, 952). W konsekwencji uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego z chwilą wejścia w życie uchwały z dnia [...] tj. w dniu 4 maja 2007 r. Zdaniem organu wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego powoduje, że żądanie stwierdzenia jej nieważności stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem swej skargi Prokurator Rejonowy w B. uczynił uchwałę podjętą w sprawie korzystania i określenia warunków przyłączenia się mieszkańców gminy S. do komunalnej sieci wodociągowej. Adresatem tej uchwały są podmioty korzystające z gminnej sieci wodociągowej na potrzeby socjalne lub gospodarstw rolnych. Adresaci uchwały określeni zostali więc w sposób generalny, a nie imienny. Uchwała poprzez stanowiący jej integralną część załącznik nakłada na mieszkańców m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty – koszt partycypacji budowy sieci wodociągowej w wysokości 3 ton żyta. Zaskarżona uchwała dotyczy więc sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Dodatkowo, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowił, że organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, przy czym zadania własne obejmują w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt 3). Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Powołane przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawierają jednak normy o charakterze delegacyjnym, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji, nie dawały więc radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę pozbawioną podstawy prawnej. Odnosząc się do argumentów organu, wskazać należy, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie późniejszą uchwałą tj. uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r. Nr 107, poz. 951, 952) nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przedmiotowa uchwała została podjęta 12 marca 1998 r., uchylona natomiast 30 sierpnia 2006 r. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256). W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia w trybie np. autokontroli. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Podsumowując, Rada Gminy w S., na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za dokonanie przyłączenia do gminnego urządzenia w postaci sieci wodociągowej. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS