II SA/Łd 133/15

Dnia 24 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.), art. 2 pkt 4, 5, 5a, 17 lit. c i f, pkt 18 lit. c, art. 9 ust. 2-4a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania stronie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dziecka M. G. na okres od 1 października 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 1 października 2014 r. strona wystąpiła o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, załączając m.in. zaświadczenie Naczelnika US Ł.-P. z dnia 15 września 2014 r. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych uzyskanym w 2013 roku, zaświadczenie z ZUS z dnia 12 września 2014 r. o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odprowadzanych w 2013 roku, oświadczenie z dnia 1 października 2014 r. o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągniętym w 2013 roku. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy z dnia 31 marca 2013 r. z którego wynika, iż strona była zatrudniona od 7 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. oraz zaświadczenie ZUS z dnia 12 września 2014 r., z którego wynika, iż w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. strona pobierała zasiłek macierzyński. Z pozostałych dokumentów wynika zaś, iż od dnia 3 lutego 2014r. strona pracuje na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 29 lutego 2016 r. Po przenalizowaniu zgromadzonych dokumentów, organ I instancji stwierdził, iż miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony wyniósł 1014,72zł i przekroczył kryterium ustawowe w wysokości 725zł uprawniające do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, stąd rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia wnioskowanego uprawnienia. W terminie prawem przewidzianym M. G. złożyła odwołanie zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 5 ustawy; art. 9 ust. 4 ustawy oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Strona podniosła, iż ustalając dochód rodziny organ winien ustalić dochód rozumiany jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w okolicznościach sprawy badanym rokiem był 2013. Nieuprawnione było zatem zaliczenie do dochodu rodziny wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, dochodu z tytułu zatrudnienia za pierwszy pełny miesiąc tj. marzec 2014 r. Wskazując na judykaturę strona podkreśliła, iż za prezentowanym w odwołaniu stanowiskiem przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa art. 2 pkt 5 ustawy, art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęcie bowiem, iż należy doliczyć dochód uzyskany przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń oznaczałoby w istocie, iż dochód ten byłby brany pod uwagę jako dochód uzyskany, drugi zaś raz przy ustalaniu prawa do świadczeń za rok przypadający po roku, w którym dochód ten został uzyskany. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stanowiska stron. Wskazując na ustalenie organu I instancji, iż strona była zatrudniona od dnia 7 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. oraz na zaświadczenie ZUS z dnia 12 września 2014 r., z którego wynika, iż w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. pobierała zasiłek macierzyński, Kolegium stwierdziło, iż prawidłowo zastosowana została instytucja dochodu utraconego za 2013 rok. Dalej, przywołując ustalenie, iż od dnia 3 lutego 2014 r. strona pracuje na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 29 lutego 2016 r., zasadnie zastosowana została instytucja dochodu uzyskanego. W następstwie powyższego prawidłowe jest wyliczenie, iż utracony dochód strony opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągnięty w 2013 roku wyniósł 27 436,75zł, dochód nieopodatkowany podatkiem dochodowym za 2013 rok wyniósł 0,00zł, dochód uzyskany w miesiącu czerwcu 2014 roku wyniósł 3044,17zł. Przy trzech osobach tworzących rodzinę strony, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1014,72zł i przekroczył kryterium ustawowe w wysokości 725zł uprawniające do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. G. zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 ust. 5 ustawy, art. 9 ust. 4 ustawy oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nadto brak szczegółowego rozpatrzenia sprawy. Uzasadniając strona powtórzyła argumenty odwołania dodatkowo zwracając uwagę na swoją sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając tym samym ustalenie, iż stronie skarżącej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W ocenie sądu stanowiska tego nie można zaaprobować, gdyż organ I instancji nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy pozwalających na prawidłowe ustalenie dochodu rodziny, co bezsprzecznie rzutowało na treść wydanej decyzji. Organ odwoławczy z kolei nie podjął się przeprowadzenia własnego postępowania celem zweryfikowania ustaleń faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w której ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego od ustaleń co do sytuacji materialnej wnioskodawcy, a w zasadzie dochodu rodziny. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Jednocześnie w art. 9 ust. 2 ustawy ustawodawca zastrzegł, że świadczenia te przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera własnej definicji "dochodu rodziny" i w tym zakresie odsyła do definicji zamieszczonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawie o świadczeniach rodzinnych "dochód" to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na dzieci. Z kolei "dochód rodziny" to suma dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jednocześnie jednak ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera własną definicję pojęcia "dochód członka rodziny" przez który rozumie się, zgodnie z art. 2 pkt 5a ustawy, "przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a. W art. 9 ust. 3-4a ustawy opisany jest sposób rozliczania dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, które zdefiniowane zostały przez ustawodawcę w art. 2 pkt 17 i pkt 18 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, iż w oparciu o zgromadzone dokumenty organ ustalił, iż strona była zatrudniona od dnia 7 marca 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. zaś w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. pobierała zasiłek macierzyński (zaświadczenie ZUS z dnia 12 września 2014 r.). Organ ocenił, iż z uwagi na powyższe w grę wchodzi przepis art. 9 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku, ustalając jego dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Okresem świadczeniowym jest zaś, jak wynika z art. 2 pkt 8 ustawy, okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. Zdaniem składu orzekającego z taką oceną organu należy się zgodzić, gdyż niewątpliwie strona utraciła dochód w roku kalendarzowym – 2013 – poprzedzającym okres świadczeniowy – 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Jednakże nie sposób podzielić oceny organu co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 9 ust. 4a ustawy. Przewiduje on, iż w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Mając na uwadze brzmienie przytoczonej normy prawnej organ stwierdził, iż skoro strona podjęła zatrudnienie na podstawie umowy o pracę od dnia 3 lutego 2014 r. na czas określony do dnia 29 lutego 2016 r., to zastosowanie znajduje instytucja dochodu uzyskanego. W ocenie sądu odczytując zapis art. 9 ust. 4a ustawy, należy mieć na uwadze, iż ustawodawca jasno wskazał, iż warunkiem uwzględnienia dochodu jako uzyskanego jest aby ten dochód był uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wyliczył dochód przyjmując, na podstawie zaświadczenia pracodawcy, wynagrodzenie uzyskane przez stronę w marcu 2014 roku, przy czym zupełnie nie dostrzegł, iż na kwotę 3044,17zł składa się element stały i zmienny w postaci premii. Brak jest przy tym ustaleń co do okoliczności, czy dochód ten uzyskiwany był w dniu ustalania prawa do świadczeń. Brzmienie przepisu art. 9 ust. 4a ustawy jednoznacznie wskazuje, że przesłanką jego zastosowania jest nie tylko samo uzyskanie dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ale również zaistnienie tożsamości dochodu uzyskanego w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty (w tym przypadku jest to dochód z miesiąca marca) i dochodu uzyskiwanego w dniu ustalania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Brak ustaleń w powyższym zakresie oznacza, że nie można jednoznacznie przyjąć, iż wynagrodzenie skarżącej z miesiąca marca jest to "ten" dochód uzyskiwany w dacie ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, o jakim stanowi art. 9 ust. 4a ustawy. W świetle powyższego, zdaniem sądu, niezbędne jest wyjaśnienie wskazanej okoliczności i ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zastosowania lub nie, instytucji dochodu uzyskanego, tak jak stanowi to przepis art. 9 ust. 4a ustawy. W tym miejscu dodatkowo należy zwrócić uwagę na błędne wskazanie, tak przez organ I, jak i II instancji na wynagrodzenie skarżącej osiągnięte w czerwcu 2014 r., gdy prawidłowe jest ustalenie i wskazanie wynagrodzenia za marzec i tegoż też miesiąca dotyczy zaświadczenie wystawione przez pracodawcę. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ I orzekając w niniejszej sprawie nie wyjaśnił należycie istotnej okoliczności i w konsekwencji nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji materialnej strony skarżącej w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 9 ust. 4a ustawy. Z kolei organ odwoławczy bezrefleksyjnie utrzymał w mocy stanowisko organu I instancji, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 k.p.a. (w tym zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu) i art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie. Ograniczył się do przywołania w uzasadnieniu dotychczasowego stanu faktycznego i stanowiska wywiedzionego w odwołaniu, jednakże od strony merytorycznej powtórzył bezkrytycznie stanowisko organu I instancji. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. orzeczenia NSA: z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, publ. ONSA 1992/3-4/95, z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1044/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, organ odwoławczy przywołał w swym uzasadnieniu treść przepisów, na podstawie których orzekał organ I instancji i wskazał na dokumenty, w oparciu o które wydane zostało rozstrzygnięcie, które utrzymał w mocy. Jednakże nie dokonał żadnej subsumpcji stanu faktycznego do prawnego i bezkrytycznie powtórzył całe fragmenty z uzasadnienia organu I instancji, nie dostrzegając, iż znajdują się w nich błędy dotyczące określenia strony – Pan – a przecież stroną postępowania jest M. G., ale i błędne wskazanie w wyliczeniu dochodu na wynagrodzenie otrzymane w czerwcu 2014 r. Wszystko to świadczy o bezkrytycznym powieleniu stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał prawy, tak jakby decyzji organu I instancji nie było, ale i nie zbudował uzasadnienia faktycznego i prawnego czyniącego zadość art. 107 § 3 k.p.a., ale i zasadzie przekonywania z art. 11 k.p.a. Niewątpliwie nie odniósł się również do zarzutów odwołania, w żaden sposób nie wyjaśniając stronie na czym polega instytucja dochodu uzyskanego, nie jest takowym wyjaśnieniem "suche" przytoczenie odpowiedniego przepisu. Reasumując organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy naruszyły przepisy postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego. To z kolei spowodowało, że stanowisko organów administracji nie zostało w sposób należyty uzasadnione, co stanowi naruszenie także art. 107 § 3 k.p.a. Istotne naruszenie przepisów postępowania spowodowało niewłaściwie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania mającego na celu wyjaśnienie niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i analizy dokumentów sprawy, organ obowiązany będzie ważyć poprawność konkluzji w kontekście powyższych uwag sądu, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. LS