II SA/Łd 134/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] roku nr [...]; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. G., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy A 64a lokal 23 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. A. P. Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 3 pkt 2, pkt 2a, pkt 24 lit. c), art. 5, art. 6, art. 8, art. 24 ust. 7, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...], nr [...], uchylającą od dnia 1 stycznia 2017 r. decyzję własną z dnia [...], nr [...], orzekającą o przyznaniu K. S. prawa do: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko C. K. w wysokości 124,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 maja 2017 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko Z. S. w wysokości 124,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.; 3. zasiłku rodzinnego na dziecko C. K. w wysokości 135,00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 października 2017 r.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko C. K. w wysokości 100,00 zł jednorazowo; 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko Z. S. w wysokości 100,00 zł jednorazowo; 6. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła przyznany na dziecko C. K. w kwocie 69,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.; 7. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła przyznany na dziecko C. K. w kwocie 69,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 32 ust. 1 u.ś.r. i wyjaśniło, że przepis ten daje organowi właściwemu do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwość dokonania korekty ostatecznych decyzji administracyjnych w przypadkach, gdy już po uprawomocnieniu decyzji ulegnie zmianie sytuacja rodzinna, a zmiana ta ma wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż gdy nie upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, istnieje podstawa do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenia, ponieważ zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, wpływający na dotychczasowy zakres przyznanego świadczenia i może wywrzeć skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Dalej organ II instancji, w oparciu o przytoczone na wstępie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśnił zasady przyznawania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i wskazał, że w dniu 12 września 2017 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie z firmy A Sp. z o.o. o podjęciu zatrudnienia przez B.S. od dnia 24 listopada 2016 r. oraz informujące o wysokości dochodu netto 1800,00 zł. za miesiąc grudzień 2016 r., który daje podstawę do zastosowania instytucji uzyskania dochodu. Po ponownej analizie wniosku i dołączonych do niego dokumentów ustalono, że: - miesięczny dochód netto na jednego członka rodziny wynosi 1026,01 zł i przekracza próg dochodowy 674,00 zł. Kolegium stwierdziło, że kwota zasiłku rodzinnego jest niższa od kwoty, o którą został przekroczony dochód, zatem nie została spełniona przesłanka art. 5 ust 3a u.ś.r. Natomiast w świetle art. 24 ust. 7 u.ś.r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci C. K. i Z. S. nie przysługuje K. S. od 1 stycznia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać zawieszenia przez męża strony działalności gospodarczej za dochód utracony w roku 2015, bowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 lit. f) u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu, spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 819). Natomiast zgodnie z treścią ww. przepisu przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła K. S. podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż w jej ocenie jest ona niezgodna z prawem i krzywdząca dla niej. Według skarżącej, SKO naruszyło art. 3 ust. 1 u.ś.r. i nie uwzględniło przy ustalaniu dochodu jej męża B. S. kwoty alimentów płaconych przez niego na rzecz jego dzieci z pierwszego małżeństwa. W konsekwencji dochód w przeliczeniu na osobę został zawyżony i przekroczona została graniczna kwota uprawniająca do uzyskania zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem naruszają one prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 tej ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W niniejszej sprawie przyznane K. S., decyzją z dnia [...] świadczenia (zasiłek rodzinny wraz z dodatkami) obejmowały okres świadczeniowy od dnia 1 listopada 2016r. do dnia 31 października 2017r. W dniu 10 października 2017r. organ I instancji orzekł zaś o uchyleniu opisanej wyżej decyzji od dnia 1 stycznia 2017r. Faktem jest zatem, że okres na który przyznano świadczenie decyzją z dnia [...], w dacie rozstrzygania przez organ o jej zmianie nie upłynął, co upoważniało do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie stanowiło uzasadnienia dla określenia tego okresu z mocą wsteczną. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje bowiem pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r., sygn. akt I OSK 196/16, z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie natomiast organy orzekły o zmianie okresu na jaki skarżącej przyznany został zasiłek rodzinny wraz dodatkami z mocą wsteczną, co stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 powołanej wyżej ustawy i samo w sobie skutkuje uchyleniem skarżonych decyzji. Niezależnie od tego wskazać należy, że uzasadnienie zarówno decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej nie zawiera wskazania ani przesłanki warunkującej zastosowanie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani też prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem dochodu uzyskanego po okresie zasiłkowym. Wspomnianego wyliczenia w zasadzie brak, przez co brak też możliwości oceny prawidłowości kalkulacji organów w tym zakresie. Zarówno SKO jak i Wójt L. odwołały się do "poprawy warunków finansowych", wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięć, iż na skutek uzyskania dochodu przez męża skarżącej od dnia 1 stycznia 2017r. nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, upoważaniającego do przyznania świadczenia. Problem wszakże w tym, że żaden z organów nie wyliczył owego dochodu w sposób, który pozwalałby na jego weryfikację. Żaden też nie zanalizował treści art. 3 pkt 24 u.ś.r. w zw. z art. 5 ust. 4b u.ś.r. O ile bowiem zgodzić się można ze stanowiskiem organów, że dochód męża skarżącej, uzyskany w tytułu zatrudnienia w Spółce A na podstawie umowy o pracę z dnia 23 listopada 2016r. jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit c u.ś.r., o tyle żadna z przesłanek z art. 5 ust. 4b u.ś.r. nie została w sposób prawidłowy zanalizowana. Wskazany przepis stanowi zaś, że w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się powiększając go o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jak natomiast wynika ze świadectwa pracy B. S., z dniem 31 maja 2017r. przestał on już być pracownikiem A sp. z o.o., podejmując od dnia 1 czerwca 2017r. pracę u innego pracodawcy. Istotne jest także kiedy nastąpiło uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24, bowiem dopiero dochód z miesiąca następującego po jego uzyskaniu, pozwala na zaliczenie go do dochodu rodziny. Żadnego z tych zagadnień organy nie próbowały analizować, nie można zatem ocenić poprawności ich rozumowania również w tym zakresie. Wskazane braki nie pozwalają zaś na odniesienie się do zarzutów skargi, dotyczących nieodliczenia alimentów świadczonych przez męża skarżącej na rzecz małoletnich dzieci, bowiem, jak wyżej wskazano, organy nie przedstawiły prawidłowej kalkulacji dochodu rodziny, uniemożliwiając prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego wyjaśnienia sprawy. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1715.), przyznano pełnomocnikowi z urzędu żadne wynagrodzenia, powiększone o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty te nie zostały opłacone nawet w części. Prowadząc ponownie postępowanie, organy uwzględnią sformułowane wyżej poglądy prawne oraz przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające, należycie uzasadniając podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia. a.tp.