II SA/Łd 135/17

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa", "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 37, na działce numer 319/1 w obrębie [...] i części działki drogowej nr 280/26 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 3 lipca 2013r., wnioskodawca Ł. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej w Ł. przy ul. A 37, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze i garażami podziemnymi oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ulicy. Organ II instancji wskazał również, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli wnioskodawca Ł.S. oraz uczestniczka postępowania R.M. Inwestor wskazał, że wnioskował o wysokość planowanej inwestycji na 7 kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną, a jak wynika z analizy urbanistycznej na terenie znajdują się budynki o wysokości nawet do XI kondygnacji, zatem dopuszczalne jest ustalenie wnioskowanej wysokości. Natomiast R.M., odwołując się od decyzji podniosła, że organ podejmując decyzję pominął kwestie ochrony przed hałasami i drganiami, problem transportu tj. samochodów o dużej masie zaopatrujących ulicą A plac budowy, problem prowadzonych robót budowlanych ciężkim sprzętem i głębokich wykopów pod garaże podziemne. Odwołująca podniosła także kwestie braku uregulowania odpowiedzialności cywilno-prawnej za ewentualne szkody powstałe podczas prac budowlanych oraz wskazała, że niedoręczenie wszystkim stronom załącznika graficznego świadczy o lekceważeniu stron oraz stanowi próbę ukrycia tego co stanowi mapa. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił zasady ustalania warunków dla nowej zabudowy, określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – powoływanego także jako: "rozporządzenie". Następnie organ stwierdził, że z istniejącej w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że współwłaścicielami dz. nr 319/1 są osoby fizyczne, właścicielem dz. drogowej nr 280/26, której część objęto wnioskiem jest gmina Miasto Ł., władającym – ZDiT. Teren inwestycji jest obecnie zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ulica A - dz. drogowa nr 280/26 jest utwardzona, w pasie drogowym znajduje się uzbrojenie: wodociąg, gazociąg i linie energetyczne. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. A (droga gminna) przez projektowane dwa zjazdy. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedłożono pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, sieci energetycznej i sieci ciepłowniczej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B, co oznacza brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Ustalone decyzją docelowe parametry zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez stronę odwołującą R.M. organ II instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie zarządca drogi miał za zadanie dokonać uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy z racji położenia wnioskowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego ulicy A i jak wynika z akt dokonał tego poprzez tzw. milczącą zgodę. Natomiast za przedwczesne na tym etapie planowania inwestycji uznano zarzuty ewentualnych szkód powstających podczas prowadzenia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do brzmienia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa jedynie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów szczególnych, w tym warunki w zakresie infrastruktury technicznej i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja ta nie przesądza natomiast o szczegółach planowanych budynków, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Te bowiem okoliczności konkretyzują się w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Za nieuzasadnione uznać należało, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, bowiem inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, które mają zastosowanie w toku udzielania pozwolenia na budowę, obiekt budowlany należy projektować, budować, i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje przede wszystkim: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed możliwością korzystania z wody kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dopływem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Decyzja organu I instancji zawiera natomiast ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Kolegium podkreśliło również, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podsumowując, zdaniem Kolegium, podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować należało zdaniem organu w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. W kwestii zaś niedoręczenia wszystkim stronom postępowania załączników graficznych Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy - oraz drugi, w postaci wyników analizy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji odpowiada ww. warunkom. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 10 K.p.a. strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zatem i mapą, i analizą urbanistyczną. Niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Kolegium zauważyło także, że część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, a zatem brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zainteresowanym zlokalizowania inwestycji w terenie. Kolegium odniosło się także do odwołania złożonego przez Ł. S., który wnioskował o możliwość dopuszczenia wyższej zabudowy niż ustalona w decyzji. W odpowiedzi na ten zarzut organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z analizy zabudowa obszaru przebiega tworząc uskok, a jej średnia wysokość wynosi 5,3 kondygnacji. Organ oceniając zatem zabudowę istniejącą w najbliższej okolicy (naprzeciw działki inwestycji) ustalił, że optymalnym rozwiązaniem będzie zatem ustalenie wysokości planowanego obiektu na 5 kondygnacji. W ocenie Kolegium powyższe pozostaje w zgodzie z dyspozycją § 7 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się w pierwszej kolejności dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustalenie parametru o wskazanej wysokości poprzez nawiązanie do sąsiedniej zabudowy gwarantuje zdaniem Kolegium zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych. Powyższe, zdaniem Kolegium zapobiegnie wrażeniu dominacji projektowanego obiektu nad najbliżej sąsiadującymi budynkami i pozwoli na stworzenie spójnej i harmonijnej zabudowy. Ponadto organ II instancji wskazał, że wnioskodawca w toku postępowania przed organem I instancji zaakceptował parametr wysokości projektowanego obiektu zaproponowany przez organ i w tym zakresie dokonał odpowiedniej korekty swojego wniosku. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła R.M. W skardze oraz jej uzupełnieniu z dnia 8 listopada 2014r. skarżąca zarzuciła pominięcie przez organ wcześniej wydanej decyzji [...] września 2011r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. na terenie działki sąsiedniej nr 320/1 przy ul. A 35 oraz niezbadanie sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej. Skarżąca stwierdziła, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podjęta została bez należytej staranności, przy braku dokonania ustaleń faktycznych i ich oceny. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa). Ponadto przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia. Ponownie podniesiono zarzut braku uzgodnienia z właściwym organem w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej zgoda milcząca nie załatwia sprawy, wręcz przeciwnie spowoduje dalsze komplikacje na późniejszym etapie pozwolenia na budowę. Ponadto w ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji o warunkach zabudowy daje pełną zgodę na nadmierne zwiększenie ruchu pojazdów na ul. A, nie dostrzegając przy tym protestu okolicznych mieszkańców i konsekwencji takiej decyzji. Ruch pojazdów i jego szkodliwe oddziaływanie związany z realizacją inwestycji spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych, bowiem ulica A należy do typu ulic dojazdowych. Od ponad 40 lat pełni funkcję drogi pożarowej i jest ulicą o charakterze drogi osiedlowej, jest wąską 3-metrową ulicą pieszo-jezdniową bez wyznaczonych pasów do poruszania się osób i pojazdów. Skarżąca powołała się również na opinię Wydziału Dróg Urzędu Miasta Ł. z dnia 8 kwietnia 1998r., wydanej dla potrzeb aktualizacji planu realizacyjnego osiedla "A", w której napisano, że odcinek ulicy A od ulicy C do ulicy D - przylegającej do wysokiej zabudowy mieszkaniowej (bloki XI-kondygnacyjne) z wejściami bezpośrednio na ulice, powinien mieć przede wszystkim charakter ciągu pieszego, ruch kołowy może odbywać się tylko jako awaryjny lub być związany z bezpośrednią obsługą tego budownictwa. Nie należy dopuścić do lokalizacji bezpośrednio przy nim parkingów, wjazdów i wyjazdów do i z obiektów. Zdaniem skarżącej skoro przewidywana kubatura obiektu ma wynosić ok. 17.000 m3, to wskazana we wniosku przewidziana liczba miejsc parkingowych (do 65 miejsc) nie jest wystarczająca. Natomiast w decyzji pominięto ustalenia ilości miejsc parkingowych. Ponadto w analizowanym obszarze nie ma inwestycji odpowiadającej funkcji garaży podziemnych. Skarżąca zarzuciła również sprzeczność wydanej decyzji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca uznała za całkowicie sprzeczne z zasadą określoną w art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy oraz ładem przestrzennym dopuszczanie lokalizacji budynku ośmiokondygnacyjnego w zwartym urbanistycznym zespole zabudowy niskiej, jednorodzinnej o ograniczonej wydolności obsługi komunikacyjnej. To oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało rzetelnej i wnikliwej oceny warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie skarżącej organy naruszyły § 5 ust 2 rozporządzenia, skoro przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki 319/1 do 0,33, a średni wskaźnik w analizowanym obszarze zabudowy wynosi 0,22. Zdaniem skarżącej analiza urbanistyczna jest niezrozumiała i niedokładna, a planowana inwestycja ponad trzykrotnie przekracza dopuszczalną powierzchnie nowej zabudowy do powierzchni działki. Zarzucono także naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ organ administracji nie określił szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji oraz naruszenie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia przez przyjęcie innej oceny charakterystyki zabudowy na działkach sąsiednich w decyzji, a innej w analizie urbanistycznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględnienia przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podniosła, że decyzja jest niezgodna z warunkami ochrony środowiska i zdrowia ludzi, gdyż inwestycja na działce 319/1 spowoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków ochrony środowiska oraz konieczność likwidacji cennego zadrzewienia oraz usunięcia terenów zielonych o powierzchni ponad 1.000,00 m2 i całkowite, stuprocentowe (100%) zastąpienie ich przez beton budowli i terenu utwardzonego, oraz degradację dalszych sąsiadujących terenów w czasie budowy i później. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że projektowana zabudowa działki 319/1 przy ul. A 37 wchodzi w granicę działki sąsiedniej nr 320/1 przy ul. A 35, co narusza wymagany dystans minimum trzech metrów bez otworów okiennych przy niskiej zabudowie oraz przepisów dotyczących oświetlenia pomieszczeń - naruszenie § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690) – dalej jako: "rozporządzenie z 2002r.". Zdaniem skarżącej, w wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego usytuowanie budynku, w którym wysokość i odległość wnioskowanej inwestycji od działek sąsiednich, potęguje zagęszczenie, pozbawia naturalnego oświetlenia budynku na działkach sąsiednich, nie zachowuje podstawowych warunków, określonych w przepisach ww. rozporządzenia. Ponadto pogarsza ona, z tego samego powodu warunki mieszkaniowe. Skarżąca zarzuciła także naruszenie § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002r., bowiem na fragmencie inwestycji planowany jest teren utwardzony przed wjazdem do garaży nadziemnych, od strony działki nr 320/1. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że teren będzie wykorzystywany jako miejsce parkingowe przed garażami. Będzie więc w istocie parkingiem i terenem manewrowym sięgającym do granicy działki inwestycji, a więc którego odległość od sąsiedniej działki (nr 320/1) nie ma szans spełnić wymogu minimalnej odległości 10 metrów określonego w §19 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. Skarżąca podniosła, że na terenie inwestycji prowadzone są już roboty budowlane, które zagrażają konstrukcji istniejącego na sąsiedniej działce budynku, którego jest właścicielką. Skarżąca nie zgodziła się także, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Łd 588/14, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca – R.M. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 897/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydane przez Sąd I instancji postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zapadło w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym na dzień 15 sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., powinno nastąpić na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji za przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odniesienie się do zarzutów skargi. Wskazana kwestia dotycząca odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie została w toku ponownie prowadzonego postępowania prawomocnie rozstrzygnięta. Pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. radca prawny A. P., reprezentująca skarżącą R.M., podtrzymała w całości skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] precyzując wcześniejszą argumentację skargi i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37, na działce nr 319/1 w obrębie [...] i części działki drogowej nr 280/26 w obrębie [...]. W wyniku analizy akt sprawy sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu warunkiem koniecznym jaki organ musi ustalić jest to, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób odpowiadający planowanej inwestycji oraz czy spełnione są pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Jak słusznie wskazało to Kolegium nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną, co też niewątpliwie w sprawie nastąpiło. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a co dokumentują akta administracyjne. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy szerokość frontu działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie wynosi 21 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 63 m, a wobec tego obszar analizowany został wyznaczony przez organ we wskazanej odległości. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu, a przede wszystkim powaliła na dokonanie oceny wniosku z punktu widzenia ładu przestrzennego. Zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dopuszczalności planowanej przez inwestora zabudowy i sposobie wyznaczania jej parametrów przez organ I instancji. Niewątpliwie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia. Uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Rzeczoną linię organ określił jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej, tj. przy ul. A 35 wskazując, iż powinna być usytuowana równolegle względem krawędzi jezdni i tym samym równolegle względem znajdującego się naprzeciw budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości 12 m od krawędzi jezdni. Jednocześnie w nawiązaniu do układu urbanistycznego istniejącego w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej należy usytuować ściany zewnętrzne planowanego budynku równolegle i prostopadle do tej zabudowy. Ustalenie linii zabudowy na tej podstawie, w ocenie Sądu, odpowiada prawu i pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni nowej zabudowy działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( § 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika z analizy wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi średnio 0,22. Organ wskazał jednak w oparciu o analizę stanu zagospodarowania, że wskaźnik ten jest on zdecydowanie większy w przypadku zabudowy wielorodzinnej – do 0,33. Górna granica została zatem wyznaczona, zważywszy na rodzaj planowanej zabudowy jako wielorodzinnej, przy uwzględnieniu maksymalnej wartości wskaźnika analogicznej, istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, tak ustalony wskaźnik, mimo iż jest wyższy od średniego, nie przekracza jednak wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Zważywszy na rodzaj już istniejącej, jak i planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodzić należy się z poglądem organu, że sposób wyznaczenia wskazanego parametru nie zaburzy ładu przestrzennego. Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, przy czym na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została wyznaczona na zasadach owego odstępstwa. Organ wywiódł z analizy, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 19,3 m, a przy uwzględnieniu 20% tolerancji minimalna szerokość wynosi 15,4 m, natomiast maksymalna 23,2 m. Mając na względzie, że szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 21 m, szerokość elewacji frontowej ustalono poprzez odwołanie się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu taka argumentacja organu jest dopuszczalna zważywszy wyniki analizy urbanistycznej terenu, wielkość terenu inwestycji i konieczność zapewnienia ładu przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy ustalić należy także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, co do zasady jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości i tworzy ona uskok, to powołując się na brzmienie § 7 ust. 3 rozporządzenia organ przyjął wartość omawianego wskaźnika do V kondygnacji zabudowań nadziemnych, do 18 m. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod wskazanym warunkiem. Niewątpliwie z uwagi na specyfikę planowanej zabudowy i jej sąsiedztwo istotnym jest, aby w tym wypadku parametr określony został jako nie przekraczający określonej wartości. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej. Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachy w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji dach płaski (o spadkach do 10º). Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy. Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu analiza sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy jest prawidłowa, bowiem odpowiada wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu, co czyni niezasadnym zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Sporna decyzja zawiera wystarczające ustalenia dotyczące miejsc postojowych przewidzianych do obsługi terenu inwestycji. Określenie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych w granicach nieruchomości, odpowiada w pełni warunkom, jakie spełniać winna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji. Stosownie do treści § 2 pkt 6 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) - dalej powoływanego jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa", ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych. Jednakże przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa nie precyzują zasad, według których organ ma dokonać określania wymaganej liczby miejsc parkingowych. Przyjęcie w decyzji, że inwestor ma zapewnić na terenie inwestycji miejsca postojowe/garażowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie 1mp/1mieszkanie, lecz nie mniej niż 1mp/60m2 pow. mieszkaniowej, spełnia warunek określony w powoływanym rozporządzeniu przewidując, iż każde mieszkanie wiąże się z zapewnieniem miejsca postojowego. Nie ma zatem przeszkód, żeby uznać warunek zapewnienia niezbędnej liczby miejsc postojowych za spełniony. Natomiast rozmieszczenie tych miejsc na nieruchomości należy do kolejnego etapu postępowania. Prawidłowo również organy ustaliły, że spełnione zostały pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym miejscu odnieść należy się również do zarzutu skarżącej wskazującego na brak uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji z zarządcą drogi gminnej. Stanowisko to jest całkowicie błędne już choćby z tego powodu, iż uzgodnienie przyjmuje formę postanowienia jedynie pod warunkiem, iż organ uzgadniający przedstawi swoje stanowisko w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. przyjmuje się tzw. fikcję uzgodnienia. Forma pisemna nie jest zatem jedyną możliwą formą uzgodnienia, bowiem dopuszczalna jest także "milcząca" forma takiego uzgodnienia. Poza tym obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wynika art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednak wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji, jak wyjaśniono to wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA z 6 września 2007 r., II OSK 776/07, Lex nr 360131, z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, Lex nr 597290, z 4 października 2012 r., II OSK 1038/11, Lex nr 1234035, NSA z 7 października 2015 r., II OSK 318/14, LEX nr 2002655 ). Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie. Ustosunkowując się do tego zarzutu, który Sąd uznał za nieuzasadniony wskazać należy, że decyzja organu I instancji nakłada na inwestora dodatkowe obowiązki wynikające z przepisów szczególnych dotyczących dróg publicznych. Co do sprzeczności decyzji z ustaleniami studium wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia studium wiążą więc organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenie planu. W przedmiotowej sprawie nie wszczęto jednak procedury planistycznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1294/07), tenże Sąd jednoznacznie podkreślił, że "(...) postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium". Także w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1888/07) zaakcentował: "(...) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych" (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1728/08). W konsekwencji, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu nie mogą również odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji, zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Szczegółowe okoliczności planowanej zabudowy (w tym odległość od innych obiektów czy granic działki) konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ II instancji podkreślił, że stosownie do wymogów ustawy Prawo budowlane, której przepisy mają zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje przede wszystkim: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed możliwością korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dopływem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Dlatego też wszelkie argumenty dotyczące kwestii technicznych, takich jak podnoszona w odwołaniu kwestia naświetlenia sąsiednich budynków, czy innych jak natężenie hałasu, budowy zjazdów, ich parametrów technicznych itp. nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanych decyzji. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Patrząc zatem na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podziela stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo, a decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnień podjętych w sprawie decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji jest związany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu wszystkie wskazane powyżej wymogi spełniają uzasadnienia decyzji organów obu instancji, które są szczegółowe i wyczerpujące. Natomiast fakt, że strona nie zgadza się z przedstawioną argumentacją nie świadczy o wadliwości uzasadnienia. Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. k.ż.