II SA/Łd 136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowanej przez radcę prawnego M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – dalej w skrócie "u.p.z.p." i art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek S. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze (o powierzchni sprzedaży do 300 m2), z garażem podziemnym i częściowo w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 79, na działce nr ewid. 236 oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. 256/8 w obrębie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego: a) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestora, mimo niespełniania się warunków umożliwiających takie ustalenie, a tym samym i wydanie decyzji w tym zakresie; b) poprzez błędne jego zastosowanie, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie "rozporządzenie", poprzez doręczenie stronie niekompletnej decyzji o warunkach zabudowy, to jest bez stanowiących integralną część tej decyzji: 1/ załącznika zawierającego część graficzną analizy urbanistycznej, (w tym linie rozgraniczające teren inwestycji), jak również: 2/ bez załącznika zawierającego część opisową, zawierającą wyniki analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co de facto w całości pozbawiło stronę możliwości zapoznania się tak z prawidłowością rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i z jego motywami, a tym samym stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również co stanowi fundamentalne naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., a także - w konsekwencji - stanowiło naruszenie zasad przewidzianych art. 6, 9 i 11 k.p.a. c) poprzez błędne jego zastosowanie, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez brak wskazania w treści decyzji, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany (z treści decyzji w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób organ wyznaczył analizowany obszar), co uniemożliwia zweryfikowanie, czy takie wyznaczenie obszaru analizowanego zostało dokonane, a jeśli zostało dokonane, to czy odbyło się ono zgodnie z wymogami rozporządzenia; d) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez sprzeczne z brzmieniem tych przepisów ustalenie linii zabudowy, jako linii zabudowy "dla przeważającej płaszczyzny elewacji", bez wyjaśnienia, co taki zwrot ma znaczyć, bez odniesienia się w tym zakresie do dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalne jest "inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy" niż zabudowa stanowiąca przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jedynie wówczas, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co w każdym przypadku winno zostać przez organ wykazane i uzasadnione; e) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez, po pierwsze, brak określenia w treści decyzji średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla analizowanego obszaru, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy wskaźnik określony w tym zakresie przez organ I instancji dla inwestycji planowanej przez inwestora faktycznie pozostaje w zgodzie z tym średnim wskaźnikiem wielkości zabudowy na analizowanym obszarze, a po drugie - poprzez określenie tego wskaźnika dla powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej, podczas gdy rozporządzenie odnosi się w tym zakresie wyłącznie do "powierzchni nowej zabudowy", po trzecie wreszcie poprzez zakreślenie niedopuszczalnej tolerancji powierzchni zabudowy, której cytowany przepis, ani żaden inny przepis nie dopuszcza, a co - pozostając wadliwe, skutkuje równocześnie brakiem jednoznaczności w zakresie określenia tak niezwykle istotnego parametru planowanej inwestycji, jaki stanowi powierzchnia zabudowy; f) poprzez błędne jego zastosowanie, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia dopuszczalnej ilości kondygnacji, a w konsekwencji pozostawienie całkowitej dowolności inwestorowi w kształtowaniu ilości kondygnacji, g) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak określenia w treści decyzji średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy wskaźnik określony w tym zakresie przez organ I instancji dla inwestycji planowanej przez inwestora, faktycznie pozostaje w zgodzie z tym średnim wskaźnikiem szerokości elewacji frontowych na analizowanym obszarze, h) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez sprzeczne z brzmieniem tych przepisów określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w części dotyczącej "możliwości przewyższenia do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a, pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji", w konsekwencji czego doszło do niejednoznacznego określenia dopuszczalnej wysokości gzymsów elewacji, jak również w konsekwencji czego zastosowano odstępstwo od zasady przewidzianej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, co z kolei wymaga szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do przeprowadzonej analizy urbanistycznej, czego rzeczona decyzja nie zawiera, i) poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia poprzez, po pierwsze, brak określenia w treści decyzji aktualnie istniejących parametrów dachów (geometrii dachów), budynków znajdujących się na analizowanym obszarze, co uniemożliwia zweryfikowanie, czy wskaźnik określony w tym zakresie przez organ I instancji dla inwestycji planowanej przez inwestora, faktycznie pozostaje w zgodzie z występującą na analizowanym obszarze geometrią dachów, jak również poprzez sprzeczne z brzmieniem tego przepisu określenie geometrii dachu, zawierające niedopuszczalne, tzw. "widełkowe" określenie kąta nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy, j) przez niewłaściwe jego zastosowanie, w tym art. 67 ust. 3 w zw. z art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a to poprzez zaniechanie w treści decyzji określenia powierzchni biologicznie czynnej, k) przez niewłaściwe jego zastosowanie, w tym art. 67 ust. 3 w zw. z art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, a to poprzez zaniechanie w treści decyzji określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych, z poprzestaniem jedynie na wskazaniu, iż jedno miejsce parkingowe winno przypadać na jedno mieszkanie, w sytuacji gdy planowana ilość mieszkań w ramach inwestycji nie jest znana, co oznacza, iż nieznana jest de facto wymagana ilość miejsc parkingowych, co z kolei oznacza, iż nie wiadomo, czy na planowanej nieruchomości jest w ogóle możliwe zrealizowanie tego warunku. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, w tym art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Jego zdaniem organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. A). Opis sposobu wyznaczenia tych granic zawarty został w analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy urbanistycznej, stanowiących zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji. W tym stanie rzeczy - wbrew zarzutom odwołania - brak jest podstaw do twierdzenia, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ wyznaczył analizowany obszar. W ocenie Kolegium, wyznaczone przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Obszar analizy stanowi fragment miasta reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech zabudowy sąsiedniej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że rejon, w którym zlokalizowany jest teren inwestycji, charakteryzuje się układem zwartej zabudowy pierzejowej, tj. zabudowy odpowiadającej pełnej szerokości frontów działek, na których występuje. Zabudowę tę tworzą głównie XIX-wieczne kamienice realizujące funkcję mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową z lokalami usługowymi w parterach. W granicach obszaru analizowanego występuje także zabudowa usługowa, produkcyjno-magazynowa i gospodarcza lokowana w głębi poszczególnych nieruchomości. Tym samym planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzona analiza zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr 236 pozwoliła na ustalenie w decyzji z dnia [...] wymaganych cech i parametrów przyszłej zabudowy. Kolegium, odnosząc się do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji, wskazało, że z treści analizy urbanistycznej wynika, iż cechą zabudowy przy ulicy A (na odcinku należącym do obszaru analizowanego) jest jej pierzejowy charakter, tj. zabudowa jest równa pełnej szerokości frontów działek na których się znajduje (zabudowa przy ul. A nr 77a, 81, 76, 74, 72, 70). Linia zabudowy jest silnie ukształtowana przez tę istniejącą zabudowę pierzejową (wyjątek stanowi nieruchomość przy ul. A nr 83, 68, 77, 79 - z wycofaną zabudową w głąb działki). W rozpatrywanej sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr 235 przy ul. A nr 77a. Przebieg tej linii został uzgodniony z Zarządem Dróg i Transportu (pismo Zarządu Dróg i Transportu znak [...] z dnia [...]). Zdaniem organu odwoławczego taki sposób określenia linii zabudowy na działce nr 236 od strony ul. A zasługuje na pełną aprobatę. Jak bowiem zasadnie stwierdził organ I instancji, uzasadnieniem przyjętego rozwiązania jest konieczność zachowania zastanego ładu przestrzennego poprzez lokalizowanie nowego obiektu w podobnej odległości od jezdni, co istniejąca już zabudowa, celem wytworzenia zwartej pierzei. Mając zaś na uwadze użyte przez organ I instancji sformułowanie "obowiązująca linia zabudowy dla przeważającej płaszczyzny elewacji od ul. A " zasadnym jest wskazanie, że należy go interpretować w związku z ustaleniami decyzji dotyczącymi wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zaskarżona decyzja dopuszcza bowiem możliwość przewyższenia wysokości elewacji frontowej planowanego obiektu do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a, pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji. Tym samym wycofana część płaszczyzny elewacji nie będzie usytuowana w pierzei. I właśnie z tym elementem przyszłej zabudowy, o ile jego realizację będzie przewidywał projekt budowlany, należy wiązać użyte w decyzji określenie "obowiązująca linia zabudowy dla przeważającej płaszczyzny elewacji". Dalej Kolegium stwierdziło, że w załączonej do akt sprawy analizie zawarte jest szczegółowe wyjaśnienie dotyczące sposobu wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla działki nr 236 stanowiącej teren inwestycji. Wynika z niego, że badając wielkość tego parametru w obszarze analizowanym, dla nieruchomości składających się z więcej niż jednej działki obliczano stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu całych tych nieruchomości. Przeprowadzona analiza doprowadziła do wniosku, że tereny nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowane wskaźniki powierzchni zabudowy, zawierające się w przedziale od 0,14 do 0,70 (średnio 0,47). Kolegium zaznaczyło, że ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Taka sytuacja - zdaniem Kolegium - ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W decyzji został określony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, tj. działki nr 236 w przedziale od 0,47 do 0,57. Dla podkreślenia prawidłowości takiego sposobu wyznaczenia tego parametru zasadnym jest wskazanie, że jego minimalna wielkość (0,47) odpowiada średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, zaś maksymalna (0,57) nie tylko nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym, w tym - na nieruchomościach wzdłuż ul. A (np. A nr 75 (0,54), A nr 77a (0,54), A nr 74 (0,59) oraz A nr 76 (0,55), ale także pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że o ile przyszła inwestycja stanowi uzupełnienie już istniejącej zabudowy, w decyzji należy ustalić dopuszczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy tego terenu, przeznaczonej do zachowania, dając temu wyraz w wynikach analizy. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że według analizy urbanistycznej obszar objęty analizą to fragment centrum miasta z zabudową charakteryzującą się działkami zabudowanymi kamienicami czynszowymi, których fronty tworzą pierzeję ulicy. Dla nich szerokość frontu działki równa się długości budynku. Jest to typowa i charakterystyczna cecha zagospodarowania tego fragmentu miasta. Szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 5,5 m do 40,5 m (średnio 17,4 m, co z tolerancją 20 % daje wielkość od 13,9 m do 20,9 m). Mając na uwadze średnią szerokość tego parametru w obszarze analizowanym oraz szerokość frontu działki nr 236 ( 20 m), w ocenie organu odwoławczego, istniała podstawa do ustalenia szerokości elewacji planowanego budynku od strony ul. A , tak jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji, tj. do pełnej szerokości działki nr 236, lecz nie mniej niż 80% tej szerokości. Takie działanie, zdaniem Kolegium, nie narusza ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji, a jednocześnie stanowi precyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej, której wielkość nie tylko nawiązuje do średniej szerokości elewacji w obszarze, ale także uwzględnia szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji o szerokości elewacji frontowej - do pełnej szerokości frontu działki, a wiec w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Z treści analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie wynika zaś, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterze, które są usytuowane w granicach z działkami sąsiednimi i tworzą pierzeję ulicy. Następnie organ II instancji podniósł, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona w tej sprawie na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Zastosowanie tego przepisu było podyktowane uzasadnioną koniecznością i wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Za takim rozwiązaniem przemawia w szczególności najbliższe sąsiedztwo planowanej zabudowy, tj. budynek przy ul. A nr 77a. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu została bowiem ustalona właśnie na przedłużeniu gzymsu wieńczącego budynek na działce nr 235 przy ul. A nr 77a (14,5 m z tolerancją techniczną +- 5 %) z możliwością przewyższenia do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a, pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji. Określenie tego parametru w metrach jest w opinii organu odwoławczego na tyle konkretne, że nie wymaga doprecyzowania, poprzez wskazanie ilości kondygnacji budynku. Dodatkowo słusznym jest wskazanie, że nawet opisana wyżej możliwość przewyższenia planowanego budynku nie wpłynie na dokonaną ocenę kontynuacji zabudowy także w zakresie omawianego parametru. Sporządzona w sprawie analiza jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym (w tym wzdłuż ul. A ) istnieją obiekty wyższe od budynku przy ul. A nr 77a, który zgodnie z decyzją stanowić ma punkt odniesienia dla przyszłej zabudowy. Należą do nich budynki przy ul. A nr 85, 77 i 68. Odnosząc się następnie do geometrii dachu Kolegium podniosło, że w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości i kierunku głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji nie można czynić zarzutu organowi I instancji, że parametry planowanego budynku, zostały wyznaczone poprzez podanie wartości minimalnej i maksymalnej. Analizując w dalszej kolejności spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wywiodło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - z ul. A , przez projektowany zjazd i dwukierunkowy przejazd prześwitem bramowym, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym - gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium chybiony jest zarzut odwołania dotyczący sposobu określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych dla realizacji potrzeb budowy planowanego obiektu. Wystarczające na etapie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, że dla obsługi planowanej inwestycji, należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie nie większej niż: usługi i handel - 20 mp/1000 m powierzchni użytkowej, mieszkańcy - 1 mp/1 mieszkanie. Kolegium nie podzieliło także stanowiska Spółki w kwestii określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej i wskazało, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia nie wprowadzają wymogu ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalania w decyzji organu I instancji, jakkolwiek powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003r., Nr 164, poz. 1589), nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie tejże decyzji. Sam ustawodawca nie uznał określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej za istotny element zapewnienia ładu przestrzennego. W kwestii dotyczącej niedoręczenia A sp. z o.o. załączników do decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, iż nie doręczono ich odwołującej się stanowi wprawdzie uchybienie przepisom postępowania, które jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak wskazują akta sprawy, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym także poprzez zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie z dnia 2 września 2015 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone A sp. z o.o. w dniu 11 września 2015 r. Część akt sprawy stanowi także opisana wyżej poprawnie sporządzona analiza urbanistyczna, z którą strony mogły się zapoznać w toku postępowania. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ orzekający uzyskał także wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] nr [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. - reprezentowana przez radcę prawnego M. P. - wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji bądź z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów opłaty sądowej oraz wszelkich innych kosztów i wydatków, jakie skarżąca poniesie w toku niniejszego postępowania. Spółka podniosła zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia; art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 9 i 11 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia; art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z: § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 1 oraz § 7 § 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia; art. 67 ust. 3 w związku z art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; art. 67 ust. 3 w zw. z art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 15 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. Motywując postawione wyżej zarzuty strona skarżąca powtórzyła w zasadzie argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku stawił się uczestnik postępowania – inwestor S. C. wraz ze swym pełnomocnikiem w osobie adwokata, który wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek S. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze ( o powierzchni sprzedaży do 300 m2 ), z garażem podziemnym i częściowo w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 79, na działce nr ewid. 236 oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. 256/8 w obrębie [...]. Wbrew licznym zarzutom podnoszonym w skardze zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w ocenie sądu, nie naruszają obowiązującego prawa materialnego i procesowego w sposób, który daje podstawy do usunięcia ich z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa". W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Ocena zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, w kontekście przywołanych wyżej norm prawnych, dowodzi, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji poprzedzone zostało prawidłowo sporządzoną i ocenioną przez organy administracyjne analizą urbanistyczną, zawierającą kompatybilne części tekstową i graficzną. Sąd w pełni podziela argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji, która w sposób bardzo szczegółowy i rzetelny analizuje wszelkie niezbędne przesłanki ustawowe, które winny być spełnione, by inwestor uzyskał pozytywną dla siebie decyzję w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, a jednocześnie odnosi się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, słusznie uznając je za bezpodstawne. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż w świetle art. 109 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzję doręcza się stronom na piśmie ( lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej ), zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierającej część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że stronie skarżącej doręczono decyzję bez wskazanych wyżej załączników. Niewątpliwie świadczy to o naruszeniu przepisów proceduralnych. W tym miejscu należy jednak podnieść, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych uchybienie to nie jest na tyle istotne, by mieć negatywny wpływ na wynik sprawy ( por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010r. sygn. II OSK 1368/09 – Lex nr 746492 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 20 października 2010r. sygn. II SA/Po 399/10 – Lex nr 754400 i z dnia 23 października 2009r. sygn. IV SA/Wa 735/09 – Lex nr 574172 ). Trzeba także zwrócić uwagę, że strona była zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. i ze sporządzoną analizą urbanistyczną mogła się zapoznać w toku postępowania. W przedmiotowej sprawie załączona do akt analiza urbanistyczna spełnia wszelkie wymogi określone w rozporządzeniu i w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym dokonuje ustaleń dotyczących cech i parametrów planowanej inwestycji w oparciu o funkcję, cechy i parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanej w części tekstowej analizy rozumowania, opartej na stwierdzonym stanie faktycznym ( istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości ), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich kompletność, rzetelność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania i stanowią swego rodzaju streszczenie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. W ocenie sądu prawidłowość przeprowadzonej analizy w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, a jej wyniki wskazują zarówno na to, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i usługowa i biurowa. Wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy zostało ustalone na podstawie parametrów zabudowy zastanej, a ewentualne odstępstwo od średniego wskaźnika wyraźnie wynika z analizy, jak np. dotyczące powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej ( § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia ). Sąd podziela ponadto stanowisko Kolegium odnośnie sposobu określenia w decyzji ilości miejsc parkingowych dla realizacji potrzeb budowy planowanego obiektu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać precyzyjnie liczbę miejsc parkingowych. Przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ) będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2009r. sygn. II OSK 1129/08 – Lex nr 959047, z dnia 27 marca 2012r. sygn. II OSK 2448/10 – Lex nr 1420305, z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1543/11 – Lex nr 1367321 i z dnia 12 maja 2015r. sygn. II OSK 2435/13 – Lex nr 1995420 oraz wyroki WSA: z dnia 4 lutego 2014r. sygn. II SA/Łd 1185/13 – Lex nr 1429760 i z dnia 17 października 2013r. sygn. IV SA/Po 497/13 – Lex nr 1391057 ). Ponadto - wbrew zarzutom skargi - istnieje możliwość określenia parametrów nowej zabudowy poprzez wskazanie wielkości granicznych ( minimalnych i maksymalnych ), tzw. widełek ( od – do ), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Nie świadczy to o dowolności, gdyż wynika - jak w niniejszej sprawie - z analizy urbanistycznej, a poza tym jest następstwem uwzględnienia parametrów zabudowy istniejącej i nie doprowadza do naruszenia ładu przestrzennego, a jednocześnie pozwala inwestorowi na dokonanie wyboru parametrów w ramach podanego wskaźnika. Należy zwrócić uwagę, że precyzyjne określenie wskaźników nie jest zwykle konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy może na danym terenie powstać z zachowaniem zastanego ładu przestrzennego ( por. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011r. sygn. II OSK 1955/10 – Lex nr 1083627 i wyroki WSA: z dnia 16 stycznia 2014r. sygn. II SA/Łd 917/13 – Lex nr 1502562, z dnia 8 listopada 2013r. sygn. II SA/Łd 854/13 - Lex nr 13985 i z dnia 12 września 2012r. sygn. II SA/Kr 869/12 – Lex nr 1222377 ). Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Kolegium, że brak jest podstaw prawnych, by skutecznie podważać decyzję o warunkach zabudowy ze względu na pominięcie w decyzji parametru powierzchni biologicznie czynnej. Odwołuje się wprawdzie do niego w § 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589 ), jednakże nie świadczy to o tym, że parametr ten jest obligatoryjny. Sąd rozpoznający skargę podziela w tym zakresie pogląd prezentowany w orzecznictwie, a wynikający między innymi z wyroków: NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. II OSK 2043/13 – Lex nr 1675966 i WSA z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. II SA/Kr 1076/13 – Lex nr 1406975 Podsumowując, sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych obu instancji i stwierdził, że skoro w granicach obszaru analizowanego bezspornie występują obiekty o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, to planowana przez S. C. inwestycja wraz z infrastrukturą techniczną w żadnej mierze nie zakłóci ładu przestrzennego i dominującej funkcji zabudowy (parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej) występującej w granicach obszaru analizowanego. Dodać również trzeba, że poprawność ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, szczegółowo przeanalizowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w kontekście brzmienia przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia w motywach zaskarżonej decyzji, nie budzi - zdaniem sądu - wątpliwości. Analiza załączonej do sprawy dokumentacji potwierdza dodatkowo, że w przekonaniu sądu w tej sprawie spełnione zostały także pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Niewątpliwie przedmiotowy teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej, na warunkach określonych przez gestorów sieci inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do energii elektrycznej oraz miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a ponadto inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania organ uzyskał także wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 z zw. z art. 60 ustawy uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Ł. oraz zarządcą drogi. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest - w ocenie sądu - stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na zakończenie rozważań dodać należy, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych. Strony w toku postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Fakt, że skarżący nie skorzystali z tej możliwości, nie może automatycznie skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej. Zarzut dotyczący naruszenia art. 109 § 1 oraz 107 § 2 kpa oraz przyczyn braku jego skuteczności został szczegółowo omówiony wyżej. Nie ma również podstaw, by domagać się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na zarzut naruszenia przez SKO unormowania z art. 15 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, mające świadczyć o ewidentnym rażącym naruszeniu prawa, jak chce tego strona skarżąca. Nie ma bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji została w pełni zaakceptowana przez organ odwoławczy, natomiast uzupełnienie przez Kolegium argumentacji potwierdzającej zasadność rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie może przesądzać o wadliwości tej decyzji i to w sposób kwalifikowany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia - według składu orzekającego - wszelkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium rzeczowo i logicznie przedstawiło i oceniło stan faktyczny i prawny sprawy oraz bardzo skrupulatnie odniosło się do zarzutów odwołania. Z tych wszystkich powodów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ał