II SA/Łd 143/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D.M. od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego odebrania zwierząt oddala sprzeciw. dc Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Fundacji A z siedzibą we W., uchyliło w całości decyzję Prezydent Miasta Ł. z [...] r. nr [...], w sprawie odmowy czasowego odebrania zwierząt i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku Fundacji A z siedzibą we W. (dalej w skrócie "Fundacja"), odmówił czasowego odebrania M.D. (obecny właściciel — D.M.) pięciu psów w typie rasy pinczer miniaturowy (ratlerek) w tym: samicy w wieku 8 lat o imieniu F., maści czarnej podpalanej, nr czip: [...]; samca w wieku lat 5 o imieniu K., maści brązowej; trzech szczeniąt (jeden samiec, dwie samice) o imionach: B., P. i D., maści brązowej. W odwołaniu od tej decyzji Fundacja reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 79a § 1, art. 78, art. 80, art. 84, art. 7 i art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 84, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm.), art. 6 ust. 1a, ust. 2, art. 7 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 – dalej w skrócie "ustawa"), uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że Fundacja pismem z 21 stycznia 2020 r., na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy, zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o czasowe odebranie M.D. pięciu psów i przekazanie ich pod opiekę Fundacji oraz nadanie decyzji natychmiastowej wykonalności. W motywach wniosku Fundacja wskazała, że [...] stycznia 2020 r. przy udziale 3 funkcjonariuszy Policji została przeprowadzona interwencja w nielegalnej hodowli psów. Interwencja została przeprowadzona w Ł. w mieszkaniu M.D. a jej celem była kontrola i sprawdzenie warunków prowadzenia nielegalnej hodowli psów oraz ogłoszenia na portalu olx.pl, na którym to wystawiono zdjęcia szczeniąt i matki z opisem, że szczenięta zostaną oddane za darmo, a ostatecznie okazało się, że były przeznaczone na sprzedaż. W dniu [...] stycznia 2020 r. odebrano psa i sukę oraz trzy szczenięta, pies był bardzo wychudzony, z przerośniętymi pazurami, wyłysieniami, widocznym łupieżem i podejrzeniem grzybicy skóry; suka była niedożywiona, z przerośniętymi pazurami, brudnymi uszami, widocznym wyciekiem z pochwy, wyeksploatowana po kilku ciążach; szczenięta zarobaczone, z przerośniętymi pazurkami, jedno z widoczną przepukliną pachwinową. Z uwagi na stan zdrowia zwierząt, jak i zaistniałą sytuację, zwierzęta zostały odebrane i zabezpieczone, przewieziono je do kliniki weterynaryjnej we W. (Klinika Weterynaryjna [...]), gdzie zostały kompleksowo przebadane. Do wniosku dołączono wydruki z ogłoszeniem - ratlerek za darmo z numerem telefonu i zdjęciami zwierząt oraz odpis historii wizyt - Klinika Weterynaryjna [...]: z 18-23 stycznia 2020 r. - badanie i leczenie suki, z 18-23 stycznia 2020 r. - badanie i leczenie psa, z 18, 19, 22 i 23 stycznia 2020 r. - badanie i leczenie szczeniąt (szczenięcia). W dalszej części motywów podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo wymienił załączone do akt sprawy dokumenty i stwierdził, że decyzją z [...] r. znak: [...] Kolegium już raz uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wytyczne zawarte w powyższej decyzji były wiążące dla organu pierwszej instancji, ale również wiążą skład Kolegium orzekający w niniejszej sprawie. Według organu drugiej instancji zarzuty podniesione w odwołaniu są w części uzasadnione, a w pozostałym zakresie nieuzasadnione i niezrozumiałe. Trafnie dostrzegła strona, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy, co uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji wskazując w dalszej kolejności na brzmienie art. 6 ust. 1a i ust. 2, art. 4 pkt 2, art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy, wyjaśnił, że przywołane wyżej normy kształtują dwa odrębne stany faktyczne dające podstawę do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia (zwierząt). W sprawie bezspornym jest, iż M.D. [...] stycznia 2020 r. odebrano zwierzęta - 5 psów, a zatem oczywistym jest, że w tym przypadku może mieć zastosowanie wyłącznie norma zawarta w art. 7 ust. 3 ustawy, niezależnie od faktu, że wniosek Fundacji z 23 stycznia 2020 r. oparty jest o normę zawartą w art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Organ pierwszej instancji był wobec tego zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy [...] stycznia 2020 r. zasadnym było odebranie zwierząt M.D. czy też nie w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy. Należało zatem wyjaśnić, czy [...] stycznia 2020 r. zaistniał stan niecierpiący zwłoki czy też nie, w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, wbrew temu co uważa M.D., nie miał obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia w jakich warunkach przetrzymywane były zwierzęta po ich odebraniu, gdyż to w sposób oczywisty wykracza poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 3 ustawy. Prowadzone postępowanie nie dotyczy standardów utrzymania odebranych zwierząt, lecz tego, czy ich odebranie było w dniu [...] stycznia 2020 r. uzasadnione czy też nie. Ponadto poza oceną Kolegium, mimo wielokrotnie krytycznej oceny działań różnych organizacji, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, jest sposób postępowania z odebranymi zwierzętami, w tym także wykorzystywanie ich do zbiórek pieniędzy. A zatem, w sprawie konieczne było dokonanie ustaleń w jakim stanie znajdowały się w dniu [...] stycznia 2020 r. odebrane zwierzęta. Bezspornym jest, iż organ pierwszej instancji swą decyzją odmówił czasowego odebrania zwierząt, wskazując, że przesłanka określona w art. 7 ust 3. ustawy nie została w tym przypadku spełniona. Koniecznym jest bowiem odróżnienie stanu określonego w art. 7 ust. 1 od stanu określonego w art. 7 ust. 3 ustawy, aby chociażby działania policjanta, strażnika gminnego lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, nie nosiły znamion działania dowolnego, a każde traktowanie zwierzęcia (zwierząt) przez właściciela lub opiekuna w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy automatycznie stanowiło o zaistnieniu stanu niecierpiącego zwłoki. W przypadku normy zawartej w art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy, a więc w przypadku czasowego odbierania zwierząt zasadą jest działanie w oparciu o ust. 1 tej normy, a wyjątkiem, z uwagi na drastyczność działania (lub bezczynność) właściciela lub opiekuna zwierząt, działanie w oparciu o ust. 3. Organ odwoławczy podkreślił, że wydana na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzja Kolegium z [...] r. zawierała jasne i zrozumiałe wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji zalecenia te wykonał jedynie częściowo, co okazało się być niewystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy. Mianowicie organ miał ustalić, czy w dniu [...] stycznia 2020 r. miał miejsce stan zagrażający życiu lub zdrowiu odebranych zwierząt, stan niecierpiący zwłoki i, w tym zakresie uzupełnić materiał dowodowy (np. dopuścić dowód z zeznań świadków, którzy brali udział w interwencji - policjanci, przedstawiciel Fundacji, domownicy M.D.; rozstrzygnąć wnioski dowodowe złożone przez strony; zwrócić się ponownie do Policji (ewentualnie Prokuratury lub Sądu) o przekazanie nagrania z interwencji jeżeli takowe istnieje, co również może odnosić się do protokołu (notatki) z interwencji; zasadnym jest zwrócenie się do lekarzy weterynarii, którzy to opiekowali się odebranymi M.D. zwierzętami lub je badali, aby wypowiedzieli się ostatecznie co do ich stanu zdrowia w dniu 13 stycznia 2020 r. i w dniu 18 stycznia 2020 r.; w przypadku konieczności, wobec nadal istniejących rozbieżności co do stanu zdrowia odebranych zwierząt rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - lekarza weterynarii - na okoliczność stanu zdrowia, co najmniej odebranej suki (wypływy z pochwy, wyeksploatowanie ciążami, skutki porodu z grudnia 2019 r., zastosowana terapia); koniecznym jest także ustalenie, czy Fundacji wobec odebrania zwierząt uniemożliwiono przekazanie ich do schroniska, z którym to Gmina Miejska Ł. ma podpisaną stosowną umowę czy też Fundacja samodzielnie zadysponowała odebranymi zwierzętami; zasadnym wydaje się także ustalenie, na jakim etapie jest postępowanie karne, jak również, czy i jakie opinie zostały złożone w toku tego postępowania, jak również w jakich warunkach były przetrzymywane odebrane zwierzęta w mieszkaniu M.D.. Powyższe wytyczne wynikały z faktu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy budził poważne wątpliwości, ponieważ opinie na temat stanu zdrowia zwierząt (i to opinie lekarzy weterynarii z 13 stycznia 2020 r. i z dnia 18 stycznia 2020 r.) były sprzeczne. Mianowicie z protokołów przeglądu hodowlanego z 13 stycznia 2020 r. wynika, że stan zdrowia wszystkich odebranych zwierząt, w tym także suki, nie budził żadnych wątpliwości lekarza weterynarii. Natomiast z kart wizyt Kliniki [...] wynika na dzień 18 stycznia 2020 r., że samica była niedożywiona, z przerośniętymi pazurami, z wypływem z pochwy, co później skutkowało określonym zabiegiem, stanem zapalnym dziąseł, zakażeniem bakteryjnym; samiec był bardzo wychudzony, niedożywiony, odwodniony, z przerośniętymi pazurami, podejrzeniem grzybicy, stanem zapalnym dziąseł, z wyłysieniami; szczenięta w ogólnie stanie dobrym, przepuklina u jednej samiczki (dyskomfort), z przerośniętymi pazurami, silnie zarobaczone. Wskazane rozbieżności - zdaniem Kolegium - pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, nie zostały wyjaśnione. Organ podkreślił, że skoro strony postępowania złożyły określone wnioski dowodowe, niezależnie czy uzasadnione czy też nie, to obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie, zwłaszcza, gdy w postępowaniu występują strony o sprzecznych interesach, jest odniesienie się do tych wniosków. W sprawie niniejszej M.D. między innymi w piśmie procesowym z 7 sierpnia 2020 r. złożonym w siedzibie organu pierwszej instancji wniosła o: dopuszczenie dowodu z opinii lekarz weterynarii i behawiorysty na okoliczność weryfikacji materiałów dowodowych dostarczonych przez Fundację; przekazanie odebranych przez Fundację psów niezależnej jednostce podległej Prezydentowi Miasta Ł. w celu obserwacji i oceny dobrostanu przez niezależnego lekarza weterynarii i behawiorystę; dopuszczenie dowodu z oględzin psów zabranych przez Fundację na okoliczność weryfikacji materiałów dowodowych dostarczonych w sprawie; zobowiązanie Fundacji do przedłożenia książeczek zdrowia odebranych zwierząt na okoliczność stanu zdrowia psów i niezbędnych szczepień przed dniem [...] stycznia 2020 r. Natomiast Fundacja w piśmie z 2 marca 2020 r. wniosła o: zwrócenie się do I Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Ł. o przesłanie do "urzędu" protokołu z interwencji policji u właścicieli zwierząt, na okoliczność, jak to określono, nadmiernego rozmnażania zwierząt w celach handlowych, co w konsekwencji doprowadziło do zadawania bólu i cierpienia i było jednym z powodów odebrania zwierząt; przesłuchanie N.Z. na okoliczność stanu zdrowia z dnia ich administracyjnego, jak to określono, odebrania. W tej sprawie organ pierwszej instancji uwzględnił wnioski dowodowe Fundacji jednak w dalszym ciągu nie odniósł się do wniosków dowodowych M.D. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nadal nie wyjaśniono rozbieżności w ocenach stanu zdrowia psów dokonanych przez lekarzy weterynarii 13 i 18 stycznia 2020 r. Kwestia ta jest zaś kluczowa dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Kolegium zwracało już uwagę, że zasadnym jest zwrócenie się do lekarzy weterynarii, którzy to opiekowali się odebranymi M.D. zwierzętami lub je badali, aby wypowiedzieli się ostatecznie co do ich stanu zdrowia w dniu 13 stycznia 2020 r. i w dniu 18 stycznia 2020 r.; w przypadku konieczności, wobec nadal istniejących rozbieżności co do stanu zdrowia odebranych zwierząt organ rozważy dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - lekarza weterynarii - na okoliczność stanu zdrowia, co najmniej odebranej suki (wypływy z pochwy, wyeksploatowanie ciążami, skutki porodu z grudnia 2019 r., zastosowana terapia). Ponadto, kluczowe znaczenie dla sprawy może mieć materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu sądowym toczącym się aktualnie przed Sądem Rejonowym dla Ł.- Ś. w Ł. w sprawie za sygn. [...]. Kolegium wyjaśniło organowi pierwszej instancji, że skierowana do tegoż Sądu prośba o "udostępnienie części akt sprawy" nie mogła okazać się skuteczna wobec braku stosownej ku temu procedury (tym bardziej, że sprawa jest cały czas w toku i wyznaczono kolejny termin rozprawy). Niemniej jednak organ pierwszej instancji ma możliwość zwrócenia się do Sądu o wyrażenie zgody na przeglądanie akt sprawy, a ostatecznie - na zrobienie kopii znajdujących się w katach dowodów. Uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie jest kluczowe z tego względu, że przeprowadzone - w ramach postępowania uzupełniającego dowody - zwłaszcza z zeznań świadków nie są wystarczające i nie wyjaśniają rozbieżności w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - zwłaszcza, że rozbieżne są opinie specjalistów (lekarzy weterynarii), a żaden z przesłuchiwanych świadków nie posiadał stosowanego wykształcenia by ocenić stan zdrowia zwierząt. Zdaniem organu drugiej instancji oczywistym jest przy tym, że jeżeli na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego zostanie ustalone, że stan niecierpiący zwłoki nie miał miejsca, to należy wydać decyzję o odmowie odebrania zwierząt, jeżeli zaś taki stan zostałby jednak wykazany to równie oczywistym jest, że należy wydać decyzję o czasowym odebraniu zwierząt. Przed wydaniem decyzji, aby uniknąć ewentualnych zarzutów stron postępowania, należy udzielić stosownego terminu i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, jak i umożliwić złożenie ewentualnych wniosków mając szczególnie na uwadze art. 10 w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że przedmiot postępowania jest jasno określony i wykraczanie poza jego zakres jest zbędne i chybione. Wskazał również, że zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się pełnomocnikowi. A zatem jeżeli strony postępowania ustanowiły pełnomocników to oczywistym jest, że wszelką korespondencję należy kierować do nich, a nie do stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. jest niezasadny. Norma powyższa stanowi zmodyfikowaną przez ustawodawcę zasadę określoną w art. 10 k.p.a. i ma ona zastosowanie do zupełnie innej kategorii sprawy, a więc spraw, w których to ustawodawca jasno i precyzyjnie zdefiniował przesłanki warunkujące ustalenie prawa lub odmowę ustalenia prawa. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca i trudno wywodzić, iż wypełnienie się dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy jest uzależnione od spełnienia przesłanek, które są w gestii Fundacji. Przyjęcie innej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy w związku z art. 79a k.p.a. stanowiłoby, że podmioty którym ustawodawca dał uprawnienie do odbierania zwierząt winny "stwarzać" wręcz dowody (lub je dostosowywać dla potrzeb postępowania), szczególnie post factum, które to stanowiłyby o wypełnieniu się przesłanek zawartych w tej normie. To, że strona niepouczona o treści art. 79a k.p.a. spodziewała się innego rozstrzygnięcia, również nie oznacza, że organ przepis ten naruszył. Jest to znaczące, albowiem strona - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - i świadoma, że postępowanie dowodowe było niewyczerpujące (co skutkowało wydaniem decyzji Kolegium z [...] r.) i rzekomo (nie zostało to potwierdzone) będąca w posiadaniu dowodów - winna te dowody (tym bardziej przemawiające na jej korzyść) przekazać organowi administracji. Bezczynność strony nie może być usprawiedliwiona i tłumaczona tym, że organ nie wskazał w zawiadomieniu na podstawie art. 10 k.p.a. przepisów art. 79a k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła D.M. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Według autorki sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naruszono także art. 136 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło samodzielnie rozpoznać część wniosków dowodowych oraz przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jak chociażby wystąpić do sądu karnego o nagrania z dnia interwencji, jak również dopytać świadków w tym osoby bezstronne – policjantów wezwanych do ochrony w dniu interwencji przez przedstawiciela Fundacji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. D.M. wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do sprzeciwu. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego odrzucenie bądź ewentualnie o jego oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie sprzeciwu organ wskazał, że decyzja Kolegium została doręczona D.M. jako pełnomocnikowi M.D. – właściciela odebranych psów. Natomiast w tej sprawie D.M. wniosła sprzeciw w imieniu własnym. W dacie odebrania zwierząt D.M. nie była właścicielem odebranych zwierząt, a składając przeciw nie reprezentuje M.D. ani też nie reprezentuje dopuszczonej do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W tej sytuacji sprzeciw pochodzący od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania winien zostać odrzucony. Motywując z kolei wniosek o ewentualne oddalenie sprzeciwu Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na podstawie zarządzenia Sędziego z 10 marca 2022 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia sprzeciwu, poprzez nadesłanie dokumentu potwierdzającego, że poprzez czynność prawną dokonaną z M.D., stała się właścicielką psów rasy ratler (pinczer miniaturowy): psa wabiącego się K. urodzonego [...].01.2015 r. o umaszczeniu brązowym, suki wabiącej się F., urodzonej [...].10.2012 r. o umaszczeniu czarnym podpalanym nr czipa [...], trzech szczeniąt urodzonych w dniu [...] grudnia 2019 r. o umaszczeniu brązowym wabiących się B., P., D. W odpowiedzi na powyższe wezwanie autorka sprzeciwu 23 marca 2022 r. przedłożyła do akt sądowych dokumenty w tym między innymi akt notarialny z [...] lutego 2021 r., Rep. [...] nr [...], z którego wynika, że M.D. w drodze umowy darowizny podarowała siostrze swojej matki D.M. 5 psów, o których mowa w zarządzeniu z 10 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Wyjaśnić w dalszej kolejności trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Z przywołanych unormowań wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Innymi słowy, w ramach sądowej kontroli decyzji kasacyjnej nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do Sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a., status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym. Sąd badając legalność decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Ł. z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388). Zauważyć wobec tego trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przyczyn uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...], w sprawie odmowy czasowego odebrania zwierząt potwierdza trafność stanowiska organu odwoławczego co do braków materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, który w dalszym ciągu jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy o odmowie czasowego odebrania zwierząt bądź o czasowym odebraniu zwierząt. Wszystkie braki w materiale dowodowym, uchybienia czy błędy organu I instancji popełnione na etapie prowadzonego postępowania zostały szczegółowo omówione i wypunktowane w motywach zaskarżonej decyzji jak i poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] r., której zalecenia co do dalszego sposobu postępowania nie zostały w całości wykonane. Sąd w pełni podziela argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zakres czynności wyjaśniających, na których powinien skupić swoją uwagę organ pierwszej instancji zdeterminowany jest treścią art. 7 ust. 3 ustawy , który posługuje się przesłanką wystąpienia przypadku niecierpiącego zwłoki, którego zaistnienie lub brak należy ocenić na dzień interwencji – 17 stycznia 2020 r. Wystąpienie tej przesłanki względnie jej brak w dalszym ciągu nie zostały dostatecznie wyjaśnione, co pozwala uznać wydaną decyzję o odmowie czasowego odebrania zwierząt co najmniej za przedwczesną. Trafnie zauważa Kolegium, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu kwestia rozbieżności co do stanu zdrowia zwierząt wynikająca z dokumentów przedłożonych przez Fundację oraz przez skarżącą nie została dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na powyższe zastanawiające jest dlaczego skoro stan zdrowia zwierząt był tak zły, jak twierdzi Fundacja, to nie zostały one przewiezione do Schroniska na A względnie do całodobowej kliniki weterynaryjnej na terenie Ł., gdzie mogłaby im zostać udzielona natychmiastowa pomoc i wdrożone leczenie, lecz były transportowane kilkaset kilometrów od Ł. do kliniki we W. Co równie istotne psy do tej kliniki zostały przyjęte 17 stycznia 2020 r. ok 23, ale poddano jej badaniu i wdrożono leczenie dopiero następnego dnia 18 stycznia 2020 r. ok. 18. Wreszcie kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia są książeczki stanu zdrowia zabrane w trakcie interwencji, z których wynika, że psy były zaszczepione i odrobaczone. Dodać trzeba, że zaświadczenia o szczepieniach (nr i daty ich wystawienia), które przedłożyła pierwotna właścicielka psów zostały wymienione w protokole kontroli przeprowadzonej na terenie Fundacji po wszczęciu postępowania jako dokumenty świadczące o zaszczepieniu psów. Na zakończenie podnieść trzeba, że dobro zwierząt ma fundamentalne znaczenie w sprawie, trzeba jednak widzieć różnicę pomiędzy nielegalną hodowlą psów a sytuacją, w której występuje przypadek niecierpiący zwłoki uzasadniający natychmiastowe odebranie zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi. Zastanawiające jest także to dlaczego z czynności odebrania zwierząt będących w złym stanie zdrowotnym nie została sporządzona żadna notatka czy protokół. A przesłuchani policjanci organoleptycznie, bo na takiej też podstawie oceny stanu zdrowia dokonywał przedstawiciel Fundacji, nie stwierdzili, żeby zwierzakom działa się krzywda względnie stan ich zdrowia był na tyle zły, że uzasadniał interwencyjne odebranie zwierząt. Dodać również trzeba, że pierwotna właścicielka psów, tuż po wydaniu przez organ I pierwszej decyzji w sprawie, podarowała je aktem notarialnym swojej siostrze, wobec czego organ winien uzupełnić akta o rzeczony akt notarialny i prowadzić postępowanie z udziałem strony postępowania. Kwestia ta została zresztą podniesiona w trakcie przesłuchania przedstawiciela Fundacji 5 sierpnia 2021 r. Wówczas D.M. poinformowała, że stała się właścicielką psów z dniem 04.02.2021 r. W aktach sprawy znajduje się tylko zanonimizowana wersja aktu notarialnego, zaś w rozstrzygnięciu decyzji I jest mowa o tym, że M.D. nie jest już właścicielem psów. W toku postępowania sądowego D.M. na wezwanie Sądu przedłożyła odpis umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego, z którego wynika, że stała się właścicielką psów. Tym samym wniosek organu o odrzucenia sprzeciwu jako pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu jest niezasadny. Wszystkie przywołane wyżej okoliczności wymagają jednoznacznego wyjaśniania i udokumentowania, stanowią one dostateczną podstawę do przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego. A zatem w kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzuty skarżącej podniesione w treści sprzeciwu, to są zupełnie nieuzasadnione. Chybione są zarzuty naruszenia art. 138 § 2, art. 77 § 1, czy art. 15 k.p.a. W kontrolowanej sprawie zakres czynności wyjaśniających jest tak szeroki, że ich przeprowadzenie przez organ pozostawałoby w sprzeczności z art. 136 § 1 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić trzeba też, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobligowany jest działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych przez organ ustaleń winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zakres koniecznych do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie. Reasumując Sąd stwierdził, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym rozpatrywanej sprawy, stanowiącym podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji świadczą o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bez wątpienia istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy miał tym samym pełne i uzasadnione podstawy do wydania decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku autora skargi przy wydaniu decyzji kasatoryjnej nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., które to zarzuty zostały sformułowane w treści skargi. W motywach decyzji sporządzonych w sposób jasny i klarowany organ wyjaśnił powody podjętego rozstrzygnięcia a sam fakt, że nie jest ono zgodne z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza automatycznie jego wadliwości. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc