II SA/Łd 1431/10

Dnia 24 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat B. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 4, art. 39 ust.1-2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), §1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) odmówił J. K. przyznania zasiłku celowego specjalnego w miesiącu lipcu 2010 roku na pokrycie kosztów związanych z zakupem leków i innych zawartych we wniosku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 w/w ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Analiza sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, zdaniem organu, nie nosi znamion wyjątkowości, nadto strona w miesiącu styczniu i w miesiącu marcu 2010 roku korzystała z pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego, a z uwagi na ograniczone możliwości finansowe filii MOPS, które zgodnie z art. 3 ust. 4 w/w ustawy mogą determinować decyzję o przyznaniu takiej formy pomocy finansowej, a także uwzględniając liczbę i sytuację życiową osób ubiegających się o taką pomoc, podjęte rozstrzygnięcie jest w pełni zasadne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K. podnosząc, iż nie została mu zapewniona jakakolwiek pomoc finansowa, a niewątpliwie sytuacja w jakiej obecnie się znajduje wskazuje na konieczność uzyskania od organów Państwa pomocy. Odwołujący podkreślił, iż głoduje, a pomimo to organy odmawiają mu przyznania pomocy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), art. 3 ust.4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało, iż w wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, iż wnioskodawca jest osobą utrzymującą się z renty chorobowej oraz dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 823,82 zł, jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i całkowitą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Strona przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszące 461 zł, stąd organ rozpatrywał możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany osobom przekraczającym kryterium przy spełnieniu warunków wynikających z przepisów art. 39 i art. 41 w/w ustawy. Organ odwoławczy przyznał, iż organ I instancji poprzestał tylko na stwierdzeniu, iż sytuacja strony nie nosi znamion wyjątkowości bez wnikliwej analizy. Czyniąc zadość wymogom dyktowanym przepisami proceduralnymi Kolegium wywiodło, iż pomoc finansowa jest zadaniem gminy, którego realizacja jest uzależniona od środków przyznanych na ten cel, świadczenie może być przyznane tylko wtedy, gdy odpowiada posiadanym przez ośrodek pomocy środkom finansowym. Natomiast środki finansowe MOPS filia Ł.-P. są bardzo ograniczone, możliwe jest udzielenie pomocy jedynie osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium ustawowego. Jak wynika z informacji Kierownika Działu Obsługi Świadczeń MOPS, na zasiłki celowe w okresie od stycznia do czerwca 2010 roku zaplanował kwotę 236 999,45 zł w tym na opłacenie 25 pogrzebów kwotę 70 973,80 zł. W pierwszym półroczu 2010 roku wypłacono 1204 zasiłki celowe w przeciętnej wysokości 197 zł, oznacza to, że MOPS nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, w szczególności osobom, których dochód jest prawie dwukrotnie wyższy od ustalonych ustawą kryteriów. Dalej Kolegium podniosło, iż analiza sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i miał na uwadze zarówno sytuację finansową MOPS jak i sytuację wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. podniósł, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, w świetle której decyzje organów obu instancji są dla niego nad wyraz krzywdzące. Zaznaczył, iż owszem dochód w czerwcu 2010 roku wyniósł 823,82 zł, ale po uiszczeniu co miesięcznych opłat na utrzymanie mieszkania, zakup leków, do dyspozycji pozostała mu kwota 238,47 zł, która z pewnością nie jest wystarczającą na zakup środków czystości, odzieży, żywności. Z kolei w miesiącu lipcu strona poniosła wydatki w wysokości 726,76 zł co oznacza, iż kwota na inne potrzeby to zaledwie 97,06 zł. Strona zwróciła uwagę, iż pomimo tak ciężkiej sytuacji Gmina nie umorzyła ani nie zwolniła go z podatku od nieruchomości. Akcentując swój ciężki stan zdrowia skarżący podkreślił, iż organ nie wyjaśnił czemu odmówił wyjątkowości jego sytuacji życiowej, czemu nie zaproponował stronie pomocy rzeczowej, czy możliwości korzystania z bezpłatnych posiłków. Dodał, iż organ akcentuje osiągany dochód, ale zdaje się zapominać o wydatkach, które co miesiąc skarżący musi z tego dochodu opłacić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Z przywołanej normy prawnej wynika bowiem, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a." lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, opierając się na wykształconym na tle przywołanych norm prawnych stanowisku doktryny i judykatury, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, I SA 355/83, publ. ONSA 1983/1/40; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009r., II SA/Wa 799/09, niepubl. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 573909; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009r., VI SA/Wa 1323/09, niepubl., dostępny Lex nr 577322; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). W ocenie składu orzekającego sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania przez organ II instancji odwołania, które nie zostało podpisane przez odwołującego J.K. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument oznaczony jako odwołanie, który opatrzony jest dwoma pieczęciami wskazującymi na dane osobowe i adresowe wnoszącego, jednakże niewątpliwie nie został on przez stronę podpisany. Rozpoznanie takiego odwołania uzasadnia stwierdzenie, iż swoim działaniem organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procedury, w szczególności art. 63 § 3 k.p.a. w związku z art.127 § 1 k.p.a. i art. 128 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Przypomnieć wypada, iż stosownie do art. 127 §1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, przy czym przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania (art.128 k.p.a.). Istotne jest, iż zasada ograniczonego formalizmu odwołań, wynikająca z przywołanych regulacji prawnych, nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie bowiem tych ograniczonych wymagań formalnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony słusznego interesu strony. Nie sposób zapomnieć, iż odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis wskazuje, że odwołanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca odwołanie. Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, w przypadku odwołania, niemożność jego rozpoznania. Przedmiotowy brak może zostać usunięty na wezwanie organu w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 §2 k.p.a. Własnoręczny podpis wnoszącego podanie należy do wymogów podstawowych podania, potwierdza bowiem pochodzenie podania od osoby wskazanej jako wnosząca podanie. Innymi słowy, złożenie podpisu pozwala domniemywać organowi administracji publicznej, że podanie pochodzi od osoby, która je podpisała (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2008r., II SA/Łd 637/08, niepubl., dostępny w Lex nr 499856). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 maja 1994r., SA/Gd 2365/93, publ. POP 1997/3/62). Co za tym przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje bowiem rozstrzygnięcie w oparciu o niepodpisane odwołanie, zatem bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Ponadto takie działanie organu, noszące znamiona działania z urzędu, rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., IV 1303/97, niepubl., dostępny w LEX nr 47923, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, niepubl., dostępny w LEX nr 47217; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005r., V SA/Wa 1770/04, niepubl., dostępne Lex nr 175366, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2005r., II SA/Wa 455/05, niepubl. dostępny Lex nr 227667). Reasumując, w ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa przyjmując do rozpoznania pismo, które zostało opatrzone wyłącznie pieczęciami. Wprawdzie pieczęcie te wskazują na dane osobowe i adresowe wnoszącego, jednakże nie pozwalają na indywidualizację podmiotu występującego z odwołaniem, nie ma bowiem gwarancji, iż pismo takie rzeczywiście pochodzi od strony postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż to podpis identyfikuje osobę wnoszącego i pozwala stwierdzić, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Wobec powyższego Sąd nie badał merytorycznej zasadności wydanej decyzji i nie odnosił się do zarzutów skargi, ponieważ takie działanie byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy skorzysta z instrumentu prawnego umożliwiającego mu konwalidację wskazanego braku odwołania, a następnie w zależności od wyniku podjętych działań podejmie odpowiednie kroki znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ar