II SA/Łd 1492/02

Dnia 7 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie : Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki docieplenia budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] ([...]): 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. B. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, związanych z wykonywaniem prac, mających na celu wykonanie docieplenia budynku mieszkalnego, istniejącego na działce przy ul. A 17 w P., wykonywanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., w oparciu o przepisy art. 2, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), udzielił L. i T. małżonkom B. pozwolenia na budowę polegającą na wykonaniu docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, położonego w P., przy ul. A 17 w oparciu o przedłożony projekt budowlany. W dniu 29.lipca 2002r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia przez Wojewodę [...]. Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r.,poz. 1126"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. B., właścicielce budynku, położonego w P., przy ul. A 17, dokonanie rozbiórki wykonanego docieplenia budynku i uporządkowanie terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników inspektoratu na terenie nieruchomości, położonej w P., przy ul. A 17, w dniu 12.czerwca 2002r., stwierdzono, iż na istniejącym na niej budynku mieszkalnym prowadzone są prace, mające na celu wykonanie docieplenia tego obiektu i wykonanie nowej elewacji. Prace te wykonywane były za zgodą właścicielki nieruchomości przez Zakład Murarski, kierowany przez K. P. W trakcie kontroli stwierdzono zamocowanie płyt styropianowych na części ścian zachodniej, północnej i południowej oraz całej ścianie wschodniej, ocieplających obiekt, a także częściową realizację prac, mających na celu wykonanie zewnętrznego wystroju budynku i doprowadzenie do docelowego wyglądu elewacji obiektu. Właścicielka obiektu ani wykonujący prace nie dysponowali pozwoleniem na budowę, wymaganym na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, przed rozpoczęciem tychże prac, wobec czego stanowiły one samowolę budowlaną. Czyni to zasadnym nakazanie właścicielce rozbiórki wykonanego docieplenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn. zm.). Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia założyli J. B., L. B. i T. B., podnosząc iż wykonanie decyzji narazi ich na bardzo wysokie straty finansowe. W uzasadnieniu wskazali, iż nie mieli świadomości, iż na wykonanie tego typu robót konieczny jest plan i pozwolenie na budowę. Inspektor budowlany, który przeprowadzał kontrolę, gdy kończone były prace przy ocieplaniu czwartej ściany budynku, "kazał wykonać jak najszybciej konieczny plan na docieplenie" co odwołujący uczynili niezwłocznie, wydatkując na ten cel znaczną kwotę. Podnieśli także, iż na materiały do docieplenia budynku wydali około 9.000,00,-zł. Firmie budowlanej, która wykonywała docieplenie są dłużni nadto sumę 6.000,00,-zł. Inwestorami w przedmiotowej sprawie w całości byli T. i L. B., którzy na powyższe prace wydali całe swoje oszczędności. Rozebranie docielpenia stanowi dla nich tragedię i jest "nie do przyjęcia". Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o pozwoleniu na docieplenie wskazanego wyżej budynku mieszkalnego. W dniu [...] natomiast, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania J. B., wydał decyzje utrzymującą w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji, podnosząc, iż jest ono poprawne pod względem merytorycznym i prawnym. Ani nieświadomość inwestorki ani podjęte próby "załatwienia formalności, związanych z dociepleniem budynku", nie mogą, zdaniem organu, zostać uwzględnione, gdyż inwestor powinien najpierw uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót, a nie, jak w badanej sprawie, rozpoczynać roboty w warunkach samowoli budowlanej, a następnie podejmować próbę ich legalizowania. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, inwestor naruszył art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89, poz. 4141 ze zm."), dlatego organ nadzoru budowlanego postanowieniem "z art. 50 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy" wstrzymał prowadzenie tych robót, a następnie w terminie określonym w art. 50 ust. 4 prawidłowo rozstrzygnął sprawę, decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakładając obowiązek rozbiórki. Skargę na powyższe orzeczenie złożyła J. B., podnosząc, iż się z nim nie zgadza. Wskazała, że jej zdaniem ocieplenie domu jest remontem, ponieważ budynek był źle izolowany wewnętrznie, przez co było w nim bardzo zimno. Podniosła też, że jej rodzice dysponowali pozwoleniem na budowę w momencie jego wznoszenia i to, zdaniem skarżącej, jest czynnikiem decydującym o legalności wszystkich robót, z nim związanych. Ponownie przyznała, iż nie miała świadomości, iż na dokonanie docieplenia domu konieczne jest pozwolenie na budowę, zaś jak tylko wiedzę tę uzyskała, przedsięwzięła kroki niezbędne do jej uzyskania. "Załatwienie formalności" i docieplenie domu pochłonęło ogromne koszty, a rozbiórka wiązać się będzie z kolejnymi. Zwróciła nadto uwagę, że wybijanie około 1000 kołków długości blisko 16 cm każdy ze starych ścian, może uszkodzić substancję domu. Na koniec wskazała zaś , że jej sąsiedzi również dokonali dociepleń swych budynków bez pozwoleń na budowę i na nikogo nie została nałożona sankcja rozbiórki. Stanowisko nadzoru budowlanego jest, w jej opinii, sprzeczne z polityką Państwa, popierającego inicjatywy służące oszczędnościom energetycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, powołując się na merytoryczne i prawne uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 4.grudnia 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie i przepisy postępowania, dające podstawę do jego wznowienia. Podkreślenia wymaga w szczególności, iż ocena zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami, dotyczy regulacji prawnej, obowiązującej w dacie jej wydania. Tym samym fakt, iż od dnia 11.lipca 2003r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), wykonanie robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian, nie wymaga pozwolenia na budowę (lecz zgłoszenia właściwemu organowi), nie ma prawnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie zatem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektów i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Wykonanie dodatkowego ocieplenia nie może być zatem uznane za remont, gdyż nie jest to robota budowlana, polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonania docieplenia, powstaje bowiem nowy, dotychczas nieistniejący element budynku (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11.lutego 2002r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 1008/00 niepubl., z dnia 12.kwietnia 2000r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2399/98, z dnia 19.listopada 2001r, w sprawie o sygn. akt IV S.A. 390/01, Wspólnota 2002 nr 1, str.50). Legalna definicja remontu, zawarta w art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy, wskazuje zaś, iż pojęcie wspomniane, oznacza wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tym samym więc w pojęciu remontu nie mieści się dobudowywanie nowych elementów (warstwy docieplającej) budynku mieszkalnego. Z tego też powodu uznać należało, iż organy administracji trafnie przyjęły, że zakres sobót budowlanych, przeprowadzonych przez inwestora, wykraczał poza zakres remontu, co oznaczało w ówczesnym stanie prawnym konieczność uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy) Zwrócić należy wszakże uwagę, że art. 51 powołanej ustawy nie przewiduje bezwzględnego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że ze względu na wymagania przepisów prawa wstrzymane roboty budowlane nie mogą być kontynuowane, ma obowiązek wydania decyzji, nakazującej zaniechanie ich prowadzenia bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy). W razie stwierdzenia możliwości kontynuowania robót, na inwestora powinien zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.grudnia 2003r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 343/01, niepubl.) W rozpoznawanej sprawie dokonano docieplenia trzech ścian w budynku mieszkalnym. Organy obu instancji nie wyjaśniły natomiast, dlaczego zastosowały najbardziej rygorystyczny środek w postaci rozbiórki wykonanej inwestycji. Ponadto wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego naruszona została norma art. 10 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim zobowiązuje ona organ administracji do zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, stanowiąc tym samym przesłankę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zarzut naruszenia wspomnianego przepisu, nie został podniesiony przez skarżącą, jednakże, po myśli art. 134 p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podnieść zatem wymaga, iż z akt administracyjnych nie wynika, na jakiej podstawie organ administracji ustalił strony prowadzonego postępowania. Z powodów bliżej nieznanych status ten przyznany został wykonawcy inwestycji K. P., natomiast L. i T. B., którzy byli inwestorami w badanej sprawie, przymiotu tego nie uzyskali. Co więcej, organ II instancji nie odniósł się nawet (choćby poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, o ile uznał, iż nie przysługują im uprawnienia z art. 28 k.p.a.) do złożonego przez nich odwołania, rozpatrując wyłącznie wspomniany środek zaskarżenia złożony przez J. B. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.