II SA/Łd 1529/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. S. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 – 5, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 i art. 107 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. R. – P., Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – usługi biurowe i handlu, rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego zmianie sposobu użytkowania na budynek usługowy - usługi biurowe na terenie położonym w Z. przy ul. A 66, działka nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, realizując wskazania zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w zakresie uściślenia parametrów dotyczących szerokości i wysokości obiektów w metrach, ustalono, że zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku W. R. – P. jest możliwe do realizacji. Planowana nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego i interesu osób trzecich. W terenie objętym obszarem analizowanym występują budynki usługowe o różnej funkcji (np. stomatologia wraz z rentgenem na działce sąsiedniej położonej przy ul. A 64a, sklep spożywczy - ul. A 64, sprzedaż fajerwerków - ul. A 56a, solarium, usługi oświaty - szkoła - ul. A 27) zlokalizowane zarówno w granicach z działkami sąsiednimi, jak i "wycofane" w stosunku do ulicy. Cechą charakterystyczną zabudowy sąsiedniej (o funkcji usługowej, gospodarczej, jak i mieszkalnej) jest lokalizacja w granicach. Ustalenie warunków zabudowy jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia prac budowlanych. Określa możliwość realizacji zamierzeń inwestycyjnych na danym terenie, wyznaczając wymagania dla nowej zabudowy w oparciu o obowiązujące przepisy. Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych na działce i ich parametry techniczne będą przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosła R. S. – M. Powyższej decyzji zarzuciła, iż organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie uzgodnienia uzyskał, a jeżeli zgoda innych organów nie była potrzebna, to nie wskazał, iż są one bezprzedmiotowe. Podniosła, że w decyzji organ pierwszej instancji ustalił, iż do obsługi inwestycji konieczne jest przekwalifikowanie zjazdu z indywidualnego na publiczny. Stwierdziła także, iż "zastany" w analizowanym terenie sposób zagospodarowania (w tym użytkowania) polega na realizacji głównie funkcji mieszkaniowej. Istotne jest także to, że przy ul. A 64 i 60 nie jest już prowadzona działalność inna, niż polegająca na funkcji mieszkaniowej. Podstawą do takiej analizy są wyłącznie okoliczności istniejące w chwili jej dokonywania. Wobec powyższego analiza w niniejszej sprawie sprowadza się do porównania planowanej inwestycji z działalnością prowadzoną na nieruchomości przy ul. A 64a, tj. usługami stomatologicznymi. Wiodącą funkcją na tej nieruchomości jest funkcja mieszkaniowa. Sąsiednie nieruchomości realizują również (i to wyłącznie) funkcję mieszkaniową. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie jest możliwe do realizacji, nawet biorąc pod uwagę teren po drugiej strony ulicy. Planowana inwestycja w ogóle nie respektuje wiodącej w terenie funkcji mieszkaniowej. Wręcz przeciwnie, likwiduje w istocie tę funkcję na objętej zamierzeniem nieruchomości, zmieniając ją na funkcję wyłącznie handlowo – usługową w sytuacji, gdy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wskazano na konieczność zachowania dominującej funkcji. R. S. – M. podniosła również, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że budynek, który ma zostać rozbudowany, nie nadaje się do rozbudowy z zastosowaniem zasad sztuki budowlanej (nie ma fundamentów). Brak jest ustaleń w zakresie dotyczącym środowiska i zdrowia - zachowania norm w zakresie hałasu. Stwierdzenie przez organ, że poziom hałasu powinien zostać zachowany taki, jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jest na tyle ogólnikowe, że w istocie nic nie ustala. Z decyzji nie wynika, jaki ma być to poziom. Zobowiązanie inwestora do realizacji 4 miejsc parkingowych w przeliczeniu na każde 100 m2 powierzchni usługowej pozostaje w oczywistej sprzeczności z nałożonym na inwestora obowiązkiem zachowania i ochrony istniejącej zieleni. Natomiast ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich są niewystarczające. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień wskazanych w decyzji z dnia [...]. Zwróciło uwagę na to, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na obszarze wyznaczonym do analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu występują budynki usługowe o różnej funkcji: w części budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej jest pracownia stomatologiczna i rentgen, sklep spożywczy przy ul. A 64, sprzedaż fajerwerków przy ul. A 56a, solarium i szkoła przy ul. A 27. Obiekty te zlokalizowane są zarówno w granicach z sąsiednimi działkami, jak i w dalszej odległości od pasa drogowego (ulicy). Nawet gdyby przyjąć, że aktualnie nie działa już sklep spożywczy, a przy ul. A 6 nie ma już siedziby zespół muzyczny, to i tak w obszarze analizowanym znajdują się jeszcze inne obiekty o funkcji usługowej, a dla ustalenia dobrego sąsiedztwa, również w zakresie kontynuacji funkcji, wystarczy już jedna działka tak zabudowana, aby można było zasadnie przyjąć istnienie takiej kontynuacji. W decyzji o warunkach zabudowy powinno się określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. Zarzut o braku właściwych ustaleń w decyzji, w zakresie ochrony osób trzecich, w tym braku konkretnych ustaleń odnoszących się do hałasu, nie jest więc zasadny. Charakter inwestycji jednoznacznie wskazuje na to, iż nie wymaga ona odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zagadnienie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, że organ pierwszej instancji miał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji tylko z zarządcą drogi (ul. A). Takie uzgodnienie wyrażone zostało w postanowieniu Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...]. Uzgodnienie nastąpiło bez żadnych uwag, gdyż linia zabudowy planowanej inwestycji nie powoduje żadnych odstępstw w odległości od pasa drogowego istniejących budynków na działkach sąsiednich. Sygnalizowana w decyzji potrzeba zmiany charakteru zjazdu nie wpływa na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji. Właściwym organem do wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu jest zarządca drogi w odrębnym postępowaniu w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję R. S. – M. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zarzuciła organowi administracji dowolność w ustosunkowywaniu się do ponoszonych przez nią w toku postępowania zarzutów i podtrzymała argumentację podniesioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie narusza ona prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie w drodze decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – usługi biurowe i handlu, rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego zmianie sposobu użytkowania na budynek usługowy – usługi biurowe. Postępowanie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 – 5 tego przepisu, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym i jednocześnie wystarczającym do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie przede wszystkim jest spełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. W § 2 pkt 4 rozporządzenie to definiuje obszar analizowany jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie budynku usługowego, rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmianie sposobu jego użytkowania, nie naruszy przepisów prawa ani wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. W obszarze analizowanym, oprócz budynków mieszkalnych, znajdują się również budynki, w których prowadzona jest lub była prowadzona działalność usługowa, w tym w budynku stanowiącym własność skarżącej, który usytuowany jest na działce bezpośrednio graniczącej z działką inwestorki. W budynku przy ul. A 64a skarżąca prowadzi bowiem działalność w zakresie usług stomatologicznych i rentgenu. Za prawidłowe w tej sytuacji uznać należy ustalenia organów wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora i taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie (vide: wyrok z dnia 20 grudnia 2007r. WSA w Warszawie, IV SA/Wa 1060/07). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu, czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 20 lutego 2008r., II SA/Po 568/07 - LEX nr 493249; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r., II SA/Gd 269/07 – LEX nr 512280; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008r., VIII SA/Wa 446/08 – LEX nr 52851; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006r., IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., II OSK 58/07 – LEX nr 465665). Skoro zatem planowana zabudowa odnośni się do funkcji usługowej w zakresie usług i handlu, to słusznie przyjęły organy administracji, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem w terenie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne oraz usługowe usytuowane w granicach z działkami sąsiednimi i "wycofane" w stosunku do ulicy, jak również o mieszanej funkcji usługowo - mieszkalnej, tak jak na nieruchomości skarżącej. Pamiętać bowiem należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (vide: wyrok z dnia 23 października 2006r., WSA w Warszawie, IV SA/Wa 482/06). Projektowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tzn. przylega do ulicy A w Z., a postanowieniem z dnia [...] Zarząd Powiatu w [...]. uzgodnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest również, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (vide: wyrok z dnia 23 stycznia 2006r., WSA w Warszawie, IV SA/Wa 1847/05). W niniejszej sprawie istniejące uzbrojenie zapewnia niezbędny dostęp do infrastruktury technicznej, co również wnioskodawczyni udokumentowała przedkładając: taryfowe warunki przyłączenia do sieci gzowej z dnia 10 grudnia 2009r., umowę o zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków z dnia 6 listopada 2009r. oraz umowę sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług dystrybucji z dnia 26 listopada 2009r. Również pozostałe wymagania wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione i organy w tej kwestii prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Odnosząc się do zarzutu niedostatecznej ochrony przed hałasem związanym z planowaną inwestycją należy zauważyć, że z uwagi na rodzaj planowanej zabudowy usługowo - biurowej, nie będzie to inwestycja mogąca w bardziej negatywny sposób oddziaływać na środowisko aniżeli działalność prowadzona przez skarżącą na sąsiedniej nieruchomości w zakresie usług stomatologii i rentgena. W tej kwestii należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że charakter inwestycji jednoznacznie wskazuje, iż nie wymaga ona odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku gdy planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy – dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008r., II SA/Bd 800/07 – LEX nr 512279). W tej sytuacji nałożenie na inwestorkę obowiązku zachowania poziomu hałasu takiego, jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uznać należy za wystarczające. Podobnie kwestie: nieodpowiedniego stanu technicznego oraz braku fundamentów budynku, który ma zostać rozbudowany, jak również zobowiązania inwestorki do realizacji 4 miejsc parkingowych w przeliczeniu na każde 100m2 powierzchni usługowej w powiązaniu z obowiązkiem utrzymania powierzchni biologicznie czynnej min. 25% oraz powierzchni zabudowy do 36% rozstrzygane będą na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez właściwy organ, który będzie dokonywał oceny projektu przedłożonego przez inwestorkę z tymi warunkami oraz przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, a nie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane wyżej wskaźniki procentowe stanowią zresztą wynik przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. W świetle tych uwag, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. A.D.