II SA/Łd 164/11

Dnia 19 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej K.p.a.), zatwierdził projekt zamienny budowy budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 697/2 i 698/3 w miejscowości L, gmina S. i na jego podstawie udzielił R. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego, na ww. działkach. Na inwestora nałożono także obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, po zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił, iż w toku realizacji inwestycji dokonano podwyższenia ścian w poziomie poddasza i w ścianach szczytowych oraz wmontowano dwa okna, co stanowiło istotne odstępstwo od warunków udzielonego, decyzją nr [...] z dnia [...], pozwolenia na budowę, ponieważ wraz z podwyższeniem ścian zwiększono parametry budynku tj. kubaturę i powierzchnię użytkową. Wobec powyższego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał inwestorowi przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. W wyniku odwołania złożonego przez Z. B. i W. B. decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...], którą jednocześnie nałożono na R. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie organ I instancji ustalił, iż w dniu 28 lipca 2010r. inwestor przedłożył wymagane egzemplarze projektu zamiennego, sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Po uprzednim powiadomieniu stron w dniu 26 sierpnia 2010r. przeprowadzono ponowne oględziny budowy, w wyniku których stwierdzono, że przedłożona dokumentacja odzwierciedlała stan faktyczny budynku. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] odwołanie złożył pełnomocnik Z. B. i W. B., który zaskarżył powyższą decyzję w całości zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie prawa R. S. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik odwołujących przyznał, że w 2005r. zapadło orzeczenie Sądu Rejonowego w P. o sygn. akt [...] o nabyciu własności działki nr 698 w L. przez zasiedzenie, na której R. S. wybudował dom. Nie została jednak zaewidencjonowana mapa działki nr 698 i nie wiadomo, jaką posiada powierzchnię i gdzie przebiegają granice. Ponadto dodał, że przed Sądem Rejonowym w P. toczy się sprawa o prawo do drogi koniecznej przez działkę nr 698 wniesiona przez sąsiadów R. S. W tej sytuacji, skoro inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, to wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych jest przedwczesne. Na tej podstawie wniósł o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał podwyższenia budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, zmienił geometrię dachu w sposób wpływający na zmianę kubatury obiektu oraz zmienił przeznaczenie poddasza z nieużytkowego na użytkowe, nie uzyskując uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zaistnienie takiego stanu faktycznego zobligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 50 ust. 1 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, a następnie w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ odwoławczy przywołał art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej organ nadzoru nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego decyzja wydawana w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 ustawy ma zatem charakter związany, a spełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego nie ma w tej kwestii żadnej możliwości uznaniowości, czy też uwzględniania jakichkolwiek okoliczności innych niż spełnienie obowiązku nałożonego w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania trafności i legalności inkryminowanej decyzji. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, iż w analizowanej sprawie inwestor przedłożył oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania prawdziwości takiego oświadczenia. Zagadnienia prawnokarne należą bowiem do wyłącznej kompetencji organów wymiaru sprawiedliwości. Natomiast kwestie własności nieruchomości nie należą do kompetencji organów administracji publicznej, stanowiąc wyłączną kognicję sądów powszechnych. Organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] prawomocnie stwierdzono nabycie przez C. S. i R. S. z dniem 17 września 2004r. przez zasiedzenie własność działki nr ewid. 698/1 o powierzchni 0,2243ha, opisanej na mapie sporządzonej dnia 3 czerwca 2003r. przez geodetę uprawnionego K. H. Wskazana powyżej mapa została zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 27 kwietnia 2009r., pod nr ewidencyjnym [...]. Tym samym zarzut podniesiony w treści odwołania organ odwoławczy uznał za chybiony. Organ odwoławczy uznał także, iż postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia wydawanego w niniejszej sprawie. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik Z. B. i W. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisu art. 4 i art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec niewykazania prawa do gruntu przez inwestora, jak też wobec stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastruktura techniczną w miejscowości L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nr [...] oraz [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt § 2 K.p.a. W ocenie tego organu brak było bowiem dokumentu określającego granice terenu, na którym prowadzona jest budowa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w razie potrzeby, także wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W zakresie dokonanych zmian przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Z kolei, w myśl art. 51 ust. 4 po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym wyżej była mowa i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekł ostatecznie o nałożeniu na R. S. obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 lipca 2010r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 697/2 i 698/3 położonych w miejscowości P., na terenie gminy S. Bezspornym jest również fakt, że inwestor w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie złożył wymaganą liczbę egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy wyjaśnić to, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił, czy inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, a w szczególności czy odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę może być sanowane decyzją zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany zamienny. Jak wyżej wskazano do postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego, z kolei wydanie decyzji w trybie ust. 4 powołanego przepisu nie oznacza, iż decyzja ta w każdym przypadku będzie pozytywna. Skoro zatem organ nadzoru zobowiązał inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego, to po jego złożeniu powinien zbadać, czy projekt ten odpowiada przepisom Prawa budowlanego. Jednakże należy mieć na uwadze, iż ocena projektu budowlanego zamiennego powinna być dokonana wyłącznie pod kątem dokonanych zmian, o czym wyraźnie stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny zawiera zakres zmian wprowadzonych w projekcie zamiennym, projekt zagospodarowania terenu wraz z jego opisem, projekt architektoniczno-konstrukcyjny wraz z opisem technicznym i częścią graficzną. Projekt został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, a ponadto zawiera oświadczenia projektantów o zgodności tego projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektu zostało załączone oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O tym, że złożona dokumentacja odzwierciedla stan faktyczny budynku potwierdziły ponowne oględziny budowy przeprowadzone w dniu 26 sierpnia 2010r., czego strona skarżąca nie zakwestionowała. W związku z tym, w ocenie Sądu należy uznać, iż powyższy projekt jest kompletny i spełnia wymogi określone przepisami Prawa budowlanego. Kwestią sporną pozostaje jednak to, czy inwestor składając projekt budowlany zamienny powinien wykazać również swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi podstawowy zarzut skargi. Również w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie podnosili, iż sporny obiekt został częściowo wzniesiony na działce stanowiącej ich współwłasność. Zdaniem Sądu powyższy zarzut należy uznać za bezpodstawny z tego względu, iż kwestia naruszenia prawa własności nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zagadnienie to należy do sporów cywilnoprawnych, które rozstrzygają sądy powszechne. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008r. w sprawie o sygn. akt II OSK 228/07 (LEX nr 468751) doprowadzenie do zgodności z prawem już wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, leczy tyko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 673/08 (LEX nr 569027). Niezależnie od powyższych rozważań w niniejszej sprawie należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, iż inwestor legitymuje się prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego stwierdzającym zasiedzenie części działki. W tym zakresie wypowiedział się już także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 maja 2010r. oddalającym skargę W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego oraz umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 241/10). Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie za uwzględnieniem skargi nie przemawiają także przedłożone przez stronę skarżącą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] i [...]. Pierwsza z nich wydana została w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach 697/3 i 698/2, a więc dotyczy zupełnie innej, planowanej na innych działkach, nowej inwestycji oraz innego podmiotu, bowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek C. S. i I. S. z dnia [...]. Druga z powołanych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., co prawda dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 697/3 i 698/3, to również należy stwierdzić, iż dotyczyła innej, jeszcze nie rozpoczętej inwestycji i wydana została na rzecz C. S. i I. S. Jednakże w związku z faktem, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał ostatecznie decyzję organu I instancji odmawiającą wnioskodawcom udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego dotyczyła decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] na działkach nr ewid. 697/3 i 698/3, inwestorzy odstąpili od realizacji planowanej inwestycji, co potwierdza postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2004r. (sygn. akt II SA/Łd 113/03) umarzające postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi C. S. i I. S. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] z uwagi na cofnięcie skargi. Należy zatem dojść do wniosku, iż wskazanie w powyższej decyzji działki nr ewid. 698/3 nie może odnosić się do inwestycji będącej przedmiotem w niniejszej sprawie, która realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] przenoszącej pozwolenie na budowę na R. S. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m. ----------------------- 8