II SA/Łd 167/09

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie podtrzymania stanowiska w sprawie uznania za bezzasadną skargi na działalność Starosty [...] p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Stowarzyszeniu A z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 27 lutego 2009r. pod pozycją [...], przy czym wypłaty dokonać przedstawicielowi Stowarzyszenia A R. M.. W dniu 6 stycznia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Stowarzyszenia A z przyszłością na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie podtrzymania stanowiska określonego w uchwale Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie uznania za bezzasadną skargi wniesionej przez R. M. przedstawiciela Stowarzyszenia A na działalność Starosty [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały strona skarżąca podniosła, iż narusza ona praworządność i interes prawny strony, nadto rozpatrzenie skargi nie odbyło się zgodnie z przepisami postępowania skargowego zawartego w Dziale VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na niewyczerpanie trybu postępowania tj. brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów, co oznacza, że obowiązkiem sądu jest jedynie zbadanie legalności działania organów administracji publicznej. Nie są one władne orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie mają uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienie lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Przedmiotem badanej skargi jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...], która podjęta została w wyniku rozpatrzenia skargi na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie działalności Starosty [...]. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu podjęła na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 239 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sądy administracyjne uprawnione są do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu organów administracji publicznej, która obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zasadnicze znaczenie ma zatem rozstrzygnięcie czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza będącej przedmiotem skargi uchwały uzasadnia twierdzenie, iż niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z pozostałych kategorii aktów określonych w pkt 4-7, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), bezsprzecznie nie stanowi interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5 art. 3 §2, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonej w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Reasumując wyniki powyższej analizy stwierdzić należy, iż zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 3 §2 p.p.s.a., stąd konieczna jest dalsza analiza obejmująca przepisy, na podstawie których wydany został kwestionowany przez stronę skarżącą akt. Jak już zostało wskazane podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 239 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 239 §1 Kpa, w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, uznana została za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może, w odpowiedzi na tę skargę, podtrzymać swoje poprzednie stanowisko. Regulacja powołanego przepisu umożliwia zastosowanie organom administracji publicznej zastosowanie trybu uproszczonego w sytuacji, gdy strona ponawia swoje żądania w kilkukrotnie składanych pismach, które nie wnoszą nic nowego a przedmiotem skargi jest zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kpa). Taki zakres miała niewątpliwie skarga na działalność Starosty [...], w wyniku rozpoznania, której Rada Powiatu wydała wpierw uchwałę z dnia [...] a następnie zaskarżoną uchwałę. Za prawidłowe należy uznać rozpatrzenie przedmiotowej skargi na podstawie powołanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego gdyż strona skarżąca wskazuje w niej na krzywdzące, szkodliwe i niezgodne z prawem działanie organu. Zaskarżona uchwała została wydana jako wynik rozpatrzenia wniesionej skargi, zatem jako wynik postępowania skargowego zapoczątkowanego przez stronę skarżącą. Postępowanie takie jest postępowaniem jednoinstancyjnym, o charakterze uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały, ponieważ w tej formie prawnej Rada jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia i przedstawia stanowiska. Uchwała wydana w trybie skargowym, jako wynik kończący tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wykształcone w tej materii orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie skargowe i akt kończący to postępowanie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygnatura akt III SAB 7/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów działu VIII Kpa "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kognicji tej nie podlega także ocena, czy organ prowadzący postępowanie skargowe załatwił skargę w zakreślonym w przepisach Kpa terminie, to znaczy czy w terminie udzielił odpowiedzi na tę skargę. Na tle przedmiotowej sprawy zwrócić trzeba uwagę na konsekwencje oddzielenia od siebie czynności postępowania skargowego od innych działań organów samorządu terytorialnego, dobitnie podkreślone w tezach postanowienia NSA z 15 stycznia 2001r., II SA/Wr 1704/00 (niepubl.): "Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r. sygnatura akt II SAB/Wa 193/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu (niepubl. dostępny w Lex Nr 165916), podobnie WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2006r., sygn.akt I SA/Wa 1785/06, dostępny Lex Nr 320599. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu.