II SA/Łd 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. dc Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 18 listopada 2021r. odmawiające wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że w dniu 12 listopada 2021r. J.U. wystąpiła do Wójta Gminy K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budynki typu świetlica są zgodne z MPZP Gminy K. dla działki [...]. Wskazała, że zamierza zintensyfikować użytkowanie środkowej części budynku, tj. świetlicy i dodatkowo zaadoptować na świetlicę przylegającą werandę. Zaświadczenie jest jej potrzebne celem przedłożenia w wydziale architektury i budownictwa Starostwa W. zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia 18 listopada 2021r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując na brak zgodności z planem miejscowym. Kolegium zwróciło uwagę, że żądanie wnioskodawczyni znajduje oparcie w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.), zwanej pr.b., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.b. Następnie Kolegium wskazało, że działka nr [...] położona w miejscowości K. znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2003r., nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2004r. nr 31, poz. [...]), symbolem 3UT - tereny o funkcji rekreacyjnej - zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji (§ 7 planu). Z ustaleń szczegółowych dla sołectwa K. zawartych w § 41 ust. 34 planu wynika natomiast, że dla terenów położonych na lewym brzegu rzeki [...], w granicach obszaru bezpośredniego zagrożenia powodziowego, oznaczonych na rysunku planu symbolem 3UT, ustala się: 1) podstawowe przeznaczenie gruntów pod terenowe, niekubaturowe, sezonowo użytkowane urządzenia rekreacyjne oraz obiekty sportu i rekreacji; 2) zakaz nowej zabudowy rekreacyjnej na indywidualnych działkach; 3) z uwagi na zagrożenie powodziowe - sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy rekreacyjnej; 4) zachowanie dotychczasowego sposobu obsługi komunikacyjnej drogami wewnętrznymi. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U., z 2021r., poz. 741 ze zm.), zwanej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, [...], należy do zadań własnych gminy. Gmina ma zatem ustawowy obowiązek kształtowania i prowadzenia danej polityki. Kształtowanie polityki przestrzennej to analizowanie potrzeb w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego i ustalanie kierunków tej polityki, zwłaszcza w studium uwarunkowań i kierunków polityki przestrzennej gminy. Natomiast prowadzenie tej polityki to ustalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także analizowanie potrzeb zmiany studium i planu miejscowego. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa się sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy. W przypadku braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń powyższych dokonuje się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analizując sprawę Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] położona w miejscowości K. jest objęta uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w § 7 tego planu zostały wyodrębnione m.in. tereny UT - tereny o funkcji rekreacyjnej - zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji. Działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie o symbolu 3UT. Istniejący na niej budynek, częściowo wykorzystywany jako świetlica, stanowi obiekt rekreacyjny, co odpowiada przeznaczeniu terenu o symbolu 3UT określonym w planie. Zaadaptowanie przylegającej do budynku werandy na świetlicę jest natomiast niezgodne z § 41 ust. 34 pkt 3 planu zakładającym, z uwagi na zagrożenie powodziowe, sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy rekreacyjnej. W ocenie zatem Kolegium, skoro skarżąca zamierza zintensyfikować sposób użytkowania budynku, to tym samym działanie to zmierza do rozwoju istniejącej zabudowy, w sytuacji kiedy została ona przeznaczona do stopniowej likwidacji. Zapis planu wskazujący na konieczność likwidacji zabudowy istniejącej na terenie oznaczonym symbolem 3UT świadczy w szczególności o braku warunków dla istnienia jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, co potwierdza również § 41 ust. 34 pkt 2 planu, zgodnie z którym ustala się zakaz nowej zabudowy rekreacyjnej na indywidualnych działkach. Kolegium wskazało, że kwestia wydawania przez Wójta Gminy K. przedmiotowych zaświadczeń dla terenu 3UT, zdaniem skarżącej, sprzecznych z zapisami planu miejscowego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.U., zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez ustalanie własnych zakazów, ograniczenie prawa do swobodnego dysponowania budynkiem w zakresie zmiany sposobu użytkowania oraz nałożenie obowiązku rozbiórki budynków; b) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez wydanie dwóch rozbieżnych rozstrzygnięć dla terenów 3UT i podmiotów prawa będących w tej samej sytuacji; c) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez zapisanie w planie miejscowym bezprawnych zakazów i tolerowanie zachowań sprzecznych z prawem; d) art. 88l ust. 2 Prawo wodne z lipca 2001 r., poprzez ustalenie bezwzględnego zakazu nowej zabudowy; e) art. 7 k.p.a., poprzez dowolne stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania i intensyfikacja użytkowania jest rozwojem zabudowy; f) art. 107 ust. 3 k.p.a., poprzez nie podanie w uzasadnieniu podstawy prawnej dla stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania i intensyfikacja użytkowania budynku prowadzi do rozwoju zabudowy; 2. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: a) art. 3 ust. 1 i art. 4 ust.1, ust. 3 i art. 15 u.p.z.p. polegająca na przyjęciu, że plan miejscowy może nakazywać likwidację istniejących obiektów budowlanych, a także ograniczać możliwości korzystania z budynków. Ponadto błędnie założono, że w planie miejscowym można zawrzeć zakaz zabudowy w związku z zagrożeniem powodziowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem i dołączenie do postępowania Prokuratury, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości zgodnej z normami przepisanymi. W ocenie skarżącej, stwierdzenie organów obu instancji, że zmiana sposobu użytkowania i intensyfikacja użytkowania budynku jest rozwojem istniejącej zabudowy jest stwierdzeniem mylnym i nie popartym, żadną postawą prawną. Zdaniem skarżącej, nakładające na właściciela kolejny bezprawny zakaz, tym razem zakaz korzystania z budynku nawet w ramach zmiany sposobu użytkowania z jednego rodzaju zabudowy rekreacyjnej w druga zabudowę rekreacyjną, tj. werandy w świetlicę albo intensywnego bądź mniej intensywnego użytkowana. Skarżąca podniosła, że zadaniem Kolegium remont i bieżąca konserwacja budynków na terenach 3UT jest sprzeczna z zapisami planu, ponieważ nie prowadzi do likwidacji zabudowy czyli rozbiórki, każde działanie właściciela zmierzające do poprawienia stanu technicznego budynków będzie sprzeczne z zapisami planu, ponieważ nie prowadzi do likwidacji zabudowy. Ponadto skarżąca wskazała, że Kolegium nie odniosło się do tego, że analiza planu miejscowego doprowadziła do stwierdzenia kolizji zapisów planu miejscowego z ogólnie obowiązującymi normami prawnymi, a w szczególności z prawem budowlanym i prawem wodnym. Zadaniem skarżącej, nawet w trybie postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń organ odwoławczy nie może opierać się na zapisach wyłącznie jednego prawa i to prawa niższego rzędu, w tym przypadku prawa miejscowego, a nie badać sprawy pod kontem zgodności z prawem w ogóle, w szczególności jeśli skarżący to wyraźnie podnosi. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Podstawę wydanego postanowienia stanowił przepis art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednocześnie zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do § 2 powołanego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.b., w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.b. należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż burmistrz ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020r., II SA/Sz 331/20, LEX nr 3018095). W orzecznictwie podnoszone jest, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.b. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019r., II SA/Gd 289/19, LEX nr 2724749). A zatem rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności danej zabudowy z planem miejscowym, organ nie stwierdza w zaświadczeniu, że ta zabudowa jest zgodna z planem bądź też, że takiej zgodności brak. Treść zaświadczania nie przybiera więc formy "stwierdza się zgodność" lub też "stwierdza się niezgodność", a jedynie wydaje się zaświadczenie "o zgodności", jeżeli przeprowadzona przez organ ocena wykaże, że wnioskowana zabudowa nie narusza postanowień planu i jest dopuszczalna, bądź też odmawia wydania zaświadczenia, jeżeli dostrzeże brak zgodności zabudowy z planem (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2022r., II SA/Gd 476/21, LEX nr 3337683). Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o zgodności budynku typu świetlica znajdującego się na działce stanowiącej jej własność nr ewid. [...] obręb K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy - odmawiając skarżącej wydania wnioskowanego zaświadczenia - stwierdziły, że zintensyfikowanie użytkowania części budynku, tj. świetlicy i dodatkowo zaadaptowanie na świetlicę przyległej werandy, jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2003r. nr [...]. Działka skarżącej nr [...] znajduje się na terenie o symbolu 3UT – tereny o funkcji rekreacyjnej – zabudowa związana z wypoczynkiem zbiorowym oraz terenowe, niekubaturowe obiekty sportu, turystyki i rekreacji (§ 7 planu), w obszarze zagrożenia powodziowego. Znajduje się na niej budynek częściowo wykorzystywany jako świetlica - określany jako obiekt rekreacyjny. Nie przy tym najmniejszej wątpliwości, że zapisy punktów 2 i 3 § 41 ust. 34 planu nie przewidują możliwości nowej zabudowy rekreacyjnej, lecz zmierzają do stopniowej likwidacji już istniejącej zabudowy poprzez jej destrukcję (niedopuszczalność podejmowania działań zachowawczych w stosunku do tej zabudowy). Zamiar skarżącej zintensyfikowania środkowej części budynku, tj. świetlicy i zmiany sposób użytkowania werandy na świetlice, niewątpliwie nie prowadzi do powstania nowej substancji zabudowy rekreacyjnej, ale intensyfikuje rekreacyjne wykorzystanie działki, a to stoi w sprzeczności z uregulowaniem punktu 3 § 41 ust. 34 planu, który z uwagi na bezpośrednie zagrożenie powodziowe tych terenów położonych na lewym brzegu rzeki Warty przewiduje sukcesywną likwidacją istniejącej zabudowy rekreacyjnej. Sukcesywną likwidację, o której stanowi ten zapis planu nie należy utożsamiać z nakazem natychmiastowej likwidacji czy rozbiórki, lecz wiąże się raczej z wygaszaniem tego typu zabudowy, co należy również rozumieć, jako nie rozwijanie zabudowy rekreacyjnej na tym terenie. Wynika z tego niedopuszczalność nowej działalności inwestycyjnej o charakterze rekreacyjnym. A zatem zamierzenie inwestycyjne skarżącej narusza postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uprawniało organy do zastosowania art. 219 k.p.a. i odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zaświadczenie ma bowiem – jak podkreśla judykatura - charakter wyłącznie deklaratoryjny, potwierdzający pewien stan faktyczny lub prawny; nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu pewnego stanu; jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., II SA/Gd 243/17, LEX nr 2335169, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2015 r., II SA/Kr 1061/15, LEX nr 1939213). Wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz postępowania i prawa materialnego – sprowadzające się w istocie do kwestionowania zapisów planu miejscowego i nierównego traktowania skarżącej i innych inwestorów w zakresie zabudowy nieruchomości - nie są zasadne. Organ w sprawie zaświadczenia dotyczącego zgodności z planem dokonuje tylko oceny planowanej inwestycji w zakresie zgodności z zapisami planu, nie dokonuje natomiast ustalenia przeznaczenia terenu. Z tego względu nie mógł badać ani prawidłowości kontestowanego przez skarżącą zapisu planu, ani też działań organu podejmowanych w innych indywidualnych sprawach. Może to jednakże nastąpić w odrębnie wszczętych postepowaniach w tych sprawach. Judykatura jednolicie podkreśla, że "przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r., IV SAB/Wa 14/10, LEX nr 675536). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc