II SA/Łd 179/25

Dnia 22 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 roku sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 maja 2022 roku znak GN-III.7581.305.2021.KR w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 29 października 2021 r., znak GN-7221/Z-12/03/9950/2021; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu K. J., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w K. przy ul. [...], [...] L., kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 12 maja 2022 r., znak: GN-III.7581.305.2021.KR, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) (dalej: k.p.a.) Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M.G. (dalej także: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego (dalej także: Starosta, organ I instancji) z 29 października 2021 r., znak: GN-7221/Z-12/03/9950/2021, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) (dalej: u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1742 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi - [...],[...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 4 kwietnia 2000 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł., [...] obejmującej zabudowane grunty usytuowane na zapleczu budynku frontowego. Postanowieniem z 17 września 2003 r. Wojewoda Łódzki wyłączył Prezydenta Miasta Łodzi od rozpatrzenia powyższej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Łódzkiego Wschodniego. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że decyzją z 6 marca 1975 r., nr GTW-I-8-80/13/75, Naczelnik Dzielnicy Łódź [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Ł., [...], o pow. 1732 m2, oznaczonej na planie zaewidencjonowanym w składnicy geodezyjnej w dniu 18 listopada 1971 r. pod numerem [...] jako dz. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr KW [...] stanowiącej własność W.W. Decyzją tą ustalone zostało także odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 541 685,50 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału [...] Urzędu Miasta Łodzi. Decyzją z 3 czerwca 1975 r., nr GKM-III-8-81/26/75, Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania W.W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z 17 maja 1981 r., nr UAN-5/087-K-236/81, Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 czerwca 1975 r. argumentując, że mimo zasadności wywłaszczenia nieruchomości, błędnie ustalono wysokość przyznanego odszkodowania. Decyzją z 5 kwietnia 1982 r. Nr GKL-III-8221-2/26/75 Prezydent Miasta Łodzi, rozpatrując ponownie odwołanie W.W., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Łódź [...] z 6 marca 1975 r. Nr GTW-I-8-80/139/75 w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś uchylił w części dotyczącej odszkodowania i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 741 983,50 zł. W dniu 4 kwietnia 2000 r. skarżący, jako następca prawny W.W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi, [...] Wydziału Cywilnego z [...] kwietnia 1984 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy [...] obejmującej zabudowane grunty usytuowane na zapleczu budynku frontowego. Rzeczone postępowanie było kilkakrotnie zawieszane, m.in. z uwagi na konieczność zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 1982 r. Decyzją z 14 stycznia 2003 r., nr OR.Z.3/813-R-95/03, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zaś w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 8 kwietnia 2003 r., nr OR.Z.5.3/813-WP-191/03, uchylił swoją decyzję z 14 stycznia 2003 r. w części dotyczącej odszkodowania i w tej części stwierdził nieważność decyzji z 5 kwietnia 1982 r., natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Decyzją z 14 września 2006 r., nr GKI.IX.72211/62/04/MG, Prezydent Miasta Łodzi orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 765 117 zł. Decyzja ta stała się ostateczna 6 października 2006 r. W związku z powyższym postanowieniem z 28 listopada 2006 r. Starosta Łódzki Wschodni, podjął postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości. Decyzją z 12 lutego 2008 r. organ I instancji odmówił zwrotu samodzielnych lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku frontowym nieruchomości położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 1742 m2 oraz o odmowie zwrotu zaplecza nieruchomości położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 1742 m2, obejmującej oficyny prawą i lewą oraz garaże. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że budynek frontowy od dnia wywłaszczenia znajduje się we władaniu faktycznym Muzeum [...]. Ponadto stwierdził, że parter budynku jest wynajmowany częściowo Przedsiębiorstwu Z. Spółka z o.o. Odnosząc się do wniosku o zwrot zaplecza rzeczonej nieruchomości organ I instancji wskazał, że na mocy uchwały Zarządu Miasta Łodzi z 19 listopada 1998 r. zarząd nad tą częścią nieruchomości sprawuje Administracja Nieruchomościami [...]. Na tej części nieruchomości (zaplecze) zawarte są umowy najmu 8 lokali mieszkalnych i 7 lokali użytkowych. Decyzją z 28 sierpnia 2008 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 16 października 2008 r., nr BOla.782-K-677/08, Minister Infrastruktury orzekł o przekazaniu według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu wniosku skarżącego o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2008 r. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z 5 lutego 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie z 16 października 2008 r. Wyrokiem z 12 sierpnia 2009 r., sygn. I SA/Wa 422/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Ministra Infrastruktury z 5 lutego 2009 r. Decyzją z 29 lutego 2012 r. Wojewoda Łódzki odmówił uchylenia własnej decyzji z 28 sierpnia 2008 r. Rozpatrując sprawę ponownie decyzją z 23 października 2013 r. Starosta Łódzki Wschodni odmówił zwrotu spornej nieruchomości, wskazując że z obszernej dokumentacji archiwalnej wynika, że realizacja celu wywłaszczenia w budynku frontowym nastąpiła. Jednocześnie stwierdził, że zaplecze wywłaszczonej nieruchomości nie zostało wykorzystane na potrzeby Muzeum [...]. Analizując kwestię zwrotu nieruchomości stwierdził, że orzeczenie techniczne dotyczące możliwości wyodrębnienia części nieruchomości wskazało brak możliwości prawnych przeprowadzenia takiego wydzielenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził swoje zastrzeżenia, co do ustaleń Starosty dotyczących wykorzystania po wywłaszczeniu budynku frontowego przytaczając liczne argumenty uzasadniające w jego ocenie konieczność zwrotu nieruchomości. Podniósł również, że organ I instancji odmawiając zwrotu samodzielnych lokali usytuowanych w budynku frontowym, jak również pozostałej części nieruchomości usytuowanej na zapleczu tegoż budynku nie uwzględnił istotnych w jego ocenie dowodów. Decyzją z 10 kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu administracji. Mianowicie Kierownik Urzędu Rejonowego w Łodzi decyzją z 10 listopada 1993 r., na podstawie art. 48 i art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 127) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], zaś Wojewoda Łódzki decyzją z 31 grudnia 1993 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 1994 r., sygn. akt SA-Ł 730/94, oddalił skargę na przywołaną decyzję. Stąd podniesiono, że jeżeli przedmiotem żądania jest zwrot całej nieruchomości, należało przeanalizować czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Łd 412/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 kwietnia 2015 r. i stwierdził, że niewątpliwie trafny jest zarzut Wojewody, że rozstrzygnięcie przez organ I instancji o zwrocie całej nieruchomości budzi obawy, czy nie jest dotknięte wadą nieważności jako dotyczące rzeczy już prawomocnie rozstrzygniętej. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego nie mógł rozstrzygnąć tej kwestii i orzec samodzielnie w zakresie zwrotu całej nieruchomości. Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z 10 czerwca 2016 r. Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1742 m2 obejmującej budynek frontowy, oficyny prawą i lewą oraz garaże w zakresie określonym we wniosku z [...] stycznia 2016 r., z wyłączeniem pomieszczenia strychowego zlokalizowanego w budynku frontowym. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy brał pod uwagę wytyczne sądowe. WSA w Łodzi wskazał między innymi, że poza przesłanką res iudicata należało zbadać, czy organ I instancji formułując tak rozstrzygnięcie, że dotyczy ono całej nieruchomości, nie wyszedł również poza treść wniosku skarżącego. Precyzując zakres swego żądania skarżący w piśmie z [...] stycznia 2016 r. wskazał, że żąda wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy [...] z wyłączeniem pomieszczenia strychowego. Zatem skoro uprzednio prawomocnie orzeczono w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości, to wobec tak zakreślonego żądania uznano, że nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Analizując kwestię realizacji celu wywłaszczenia podzielono stanowisko zawarte w wyroku NSA z 1994 r., że w budynku frontowym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast brak możliwości zwrotu zaplecza nieruchomości uzasadniono orzeczeniem technicznym, które wykluczyło wyodrębnienie budynku frontowego z istniejącej zabudowy posesji. Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 556/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 czerwca 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, że przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego i wyciągnięte na tej podstawie wnioski, w świetle obowiązujących przepisów prawa, są prawidłowe. Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1035/17, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. NSA zwrócił uwagę na zmiany przepisów w zakresie dotyczącym podziałów nieruchomości i co najmniej przedwczesne stanowisko o braku podstaw do częściowego zwrotu nieruchomości, a także na konieczność oceny dopuszczalności zastosowania tych przepisów na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto wskazał, że wezwanie organu o uściślenie wniosku winno być poprzedzone wyjaśnieniem aktualnej sytuacji prawnej osoby żądającej zwrotu nieruchomości, wiążącej się z podziałem obejmującym także budynek, o ile warunki w tym względzie uległy zmianie. Kontynuując postępowanie decyzją z 7 października 2019 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność przeprowadzenia wszystkich wskazanych przez sąd czynności. Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z 29 października 2021 r. organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1742 m2. Zdaniem organu zgodnie ze stanowiskiem powołanego biegłego, budynki składające się na nieruchomość stanowią funkcjonalną całość, wobec czego brak jest możliwości wydzielenia części nieruchomości i jej zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że organ nie odniósł się do popełnionej przez Prezydenta Miasta Łodzi samowoli budowlanej, polegającej na zleceniu rozbiórki części nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, tj. pralni, pomieszczenia WC, garaży (3 boksy), podpiwniczonego jednokondygnacyjnego budynku mieszkalnego o pow. 131 m2, murowanego pomieszczenia gospodarczego oraz komórki drewnianej. Przyczyną rozbiórki był zły stan techniczny ww. naniesień, który zdaniem skarżącego nie został w żaden sposób udokumentowany. W związku z opisanym zarzutem autor odwołania zgłosił zastrzeżenia. W jego ocenie Prezydent nie zastosował się do poleceń wojewódzkiego konserwatora zabytków z decyzji z [...] kwietnia 2012 r., w której nakazano Gminie Łódź niezwłoczne przeprowadzenie prac przy zabytkowej nieruchomości położonej w Ł. przy [...]. Ponadto wskazał, że pomimo toczącego się postępowania zwrotowego nie otrzymał żadnej informacji o przeprowadzonej rozbiórce, przez co został pozbawiony możliwości złożenia skargi w tej sprawie. W tym stanie rzeczy jego zdaniem w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż pierwotna zabudowa, wskutek rzeczonej rozbiórki, nie istnieje. Kolejnym zagadnieniem, na które odwołujący zwrócił uwagę, jest regulacja art. 96 ust. 1 b u.g.n. dotycząca podziału nieruchomości oraz związane z nią skutki, a także zależności pomiędzy wydaną w sprawie decyzją SKO w przedmiocie podziału, a przywołanym przepisem. W konkluzji tego wątku odwołujący podniósł, że w obecnym stanie prawnym przepisy ww. art. należy uznać za obowiązujące. Odwołujący zakwestionował także wpis w księdze wieczystej według którego Gmina Miasto Łódź jest właścicielem nieruchomości. Według niego błędnie ustalono w 1982 r. odszkodowanie za rzeczoną nieruchomość. Odwołujący podniósł, że stwierdzono nieważność ww. decyzji odszkodowawczej z uwagi na naruszenie przepisu stanowiącego o ustaleniu odszkodowania na podstawie wyników rozprawy wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Z przywołanego powodu, zdaniem odwołującego, należy "uchylić ważność" opisanego wpisu. Powołaną na wstępie decyzją z 12 maja 2022 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda Łódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie oraz w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wydane zostały wyroki sądów administracyjnych, które rzutują na kształt postępowania wyjaśniającego oraz rozstrzygnięcie. W ostatnim z nich, sygn. akt I OSK 1035/17 z 27 lutego 2019 r., NSA zasadniczo poruszył dwie kwestie, tj. zagadnienie mocy wiążącej wydanego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wyroku NSA z 16 maja 1994 r. oraz problematykę możliwości podziału nieruchomości w kontekście zwrotu jej części. Uszczegóławiając pierwsze zagadnienie, Sąd zwrócił uwagę, że wskutek zmiany stanu prawnego, powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. W przypadku pojawienia się nowych dowodów zaistniałych po wydanym wyroku koniecznym jest ich zbadanie pod kątem wystąpienia zmian okoliczności faktycznych, skutkujących pozbawieniem mocy wiążącej orzeczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że poruszając się w tak zakreślonych przez Sąd ramach organ I instancji ocenił, że w budynku frontowym zrealizowano cel wywłaszczenia i stanowisko to, zdaniem organu odwoławczego, jest prawidłowe. Nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum [...], co wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości datowanego na [...] stycznia 1975 r. Urzędu Miasta Ł. - Wydział [...], w którego treści czytamy, iż Wydział Gospodarki Przestrzennej - Wydział [...] przeznaczył nieruchomość na ten cel, jednocześnie zezwalając na przystosowanie budynku dla potrzeb Muzeum, które miało być placówką specjalistyczną zajmująca się badaniem, eksponowaniem i upowszechnianiem w szerokim zakresie [...] do czasów najnowszych. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że w 1978 r. rozpoczęto kapitalny remont budynku wraz z adaptacją na cele muzealne, który potrwał do 1985 r. Z pism Muzeum [...] z 22 marca 1991 r. oraz 31 lipca 1991 r. wynika, że na nieruchomości zostały przeprowadzone prace remontowo konserwatorskie, co wiązało się ze znacznymi nakładami finansowymi na nieruchomość. Po remoncie budynek frontowy nieruchomości przeznaczony został wyłącznie na cele muzealne. W pomieszczeniach znajdowało się zaplecze administracyjno-techniczne Muzeum z magazynem oraz pracowniami stolarską i ślusarską, pomieszczenia pracownicze dla dyrekcji, administracji oraz kustoszy. W Muzeum zorganizowano m.in. wystawę stałą "P.", stworzono również warunki do działalności awangardowego przedsięwzięcia pod nazwą "H.". Poza tym w części strychowej budynku frontowego zlokalizowana była wystawa "G.". Zeznania świadków, tj. pracowników Muzeum [...]: M.L., M.J. oraz Z.K. potwierdziły, że po wywłaszczeniu przeprowadzono generalny remont budynku frontowego obejmujący przygotowanie dokumentacji technicznej, prace wod.-kan., adaptację pomieszczeń, wymianę stolarki, modernizację kotłowni i remont dachu. Świadkowie podali, że remont rozpoczął się około 1980 r. i trwał około 5 lat. Po jego zakończeniu pracownicy Muzeum z ul. [...] zostali przeniesieni do budynku przy ul. [...], tj. ok. roku 1988-1989. Parter budynku zajmowała portiernia i hol, potem zaś I. stanowiący jednostkę organizacyjną Muzeum. Po kilku latach I. został przeniesiony na ul. [...]. Portiernia zajmowała pomieszczenie opisane na rzucie budynku jako "C.". Na I piętrze pomieszczenie opisane jako "O." zajmował dział literatury, pomieszczenia opisane jako "O. " oraz "B." zajmował dział [...]. Z kolei w zlokalizowanym od strony [...] pomieszczeniu opisanym jako "B." znajdowała się stała wystawa poświęcona J.T. "K.". Na [...] piętrze zgodnie z zeznaniami Z.K. oraz M.J. w pomieszczeniach pn. "P." znajdował się gabinet dyrektora Muzeum, w pomieszczeniu opisanym jako: "M." znajdował się sekretariat dyrektora, "P." - księgowość, zaś "R." s.c. - 2 pomieszczenia zajmował dział [...] i [...]. Zgodnie zaś z zeznaniami M.L. pomieszczenia opisane jako "P." zajmowane były przez dział sztuka, ikonografia, zaś pomieszczenia po drugiej stronie korytarza od strony [...] zajmowała księgowość i kadry. Świadkowie są zgodni zaś co do lokalizacji gabinetu dyrektora i sekretariatu. Z kolei strych budynku przez wiele lat stał pusty, później zaś zlokalizowano tam ok. 1990 r. wystawę "H.", a później ok. 1994 r., "G.". W piwnicy po stronie apteki znajdowała się kotłownia oraz pracownia stolarska i konserwacji obiektów metalowych, zaś po drugiej stronie piwnic były magazyny. W świetle powyższych ustaleń, stanowisko Starosty, że w budynku frontowym nieruchomości cel wywłaszczenia zrealizowano, organ odwoławczy uznał prawidłowe. Według Wojewody Łódzkiego nie budzą jednocześnie zastrzeżeń ustalenia, że na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Ta cześć nieruchomości, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, wykorzystywana była na cele usługowe i mieszkaniowe. Analiza dokumentacji wykazała, że decyzją z 11 września 1975 r. nr GKJ-175/37/75 Urząd Miasta Łodzi Wydział Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Łódź-[...] do przejęcia od Wydziału [...] Urzędu Miasta Łodzi zarządu nieruchomością położoną w Ł. przy [...] z wyłączeniem budynku frontowego, który pozostał w użytkowaniu Wydziału [...]. Następnie zarząd nad tą częścią nieruchomości sprawowany był przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Łódź-[...] oraz Administrację Nieruchomościami Łódź - [...] . Aktualnie, zgodnie z informacją przekazaną przez Zarząd Lokali Miejskich z [...] maja 2021 r., zajęte i użytkowane są następujące lokale użytkowe: nr [...] - wynajęty przez Przedsiębiorstwo Z. Sp. z o.o., nr [...] - wynajęty przez Stowarzyszenie A., nr [...] - użytkowany przez Muzeum [...]. Na tle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny zalecił zbadanie czy za aktualne należy uznać stanowisko, że wydana 27 listopada 2001 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzja o odmowie podziału przedmiotowej nieruchomości stoi na przeszkodzie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w każdym prawomocnym wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa. W tym stanie rzeczy organ I instancji zlecił biegłej A. B. sporządzenie opinii dotyczącej możliwości dokonania podziału nieruchomości po granicy budynku, w celu wydzielenia części nieruchomości – zaplecza budynku kamienicy. Biegła w opracowaniu z 15 marca 2021 r. stwierdziła, że budynek frontowy, oficyna prawa i lewa stanowią funkcjonalną całość, są ze sobą połączone. W opinii uzupełniającej sporządzonej 31 maja 2021 r. biegła wskazała jednoznacznie, że pomimo rozbiórki, ze względu na stan techniczny, części obiektów zlokalizowanych na tyłach nieruchomości, nadal budynek frontowy, oficyna prawa i lewa stanowią funkcjonalną całość, są ze sobą połączone. Ściany oddzielające budynek frontowy od oficyn zawierają otwory drzwiowe na poziomie piwnic, parteru, drugiego piętra i poddasza. Przy tak dokonanym podziale nie będzie dostępu do poddasza w części frontowej budynku oraz do części piwnic położonych pod budynkiem frontowym. Podział wzdłuż tak przyjętych pionowych płaszczyzn nie spełni również warunku odrębności instalacji na niektórych kondygnacjach budynku frontowego i oficyn. Brak odrębności instalacji dotyczy również piwnicy w części budynku frontowego oraz kotłowni usytuowanej w oficynie prawej, która służy do ogrzewania pomieszczeń w budynku frontowym i prawej oficynie. Wspólność instalacji na nieruchomości dotyczy wszystkich budynków, również tzw. oficyny poprzecznej – budynku usytuowanego w głębi posesji. Do budynku frontowego doprowadzone są media: energia elektryczna, wodociąg, kanalizacja i gaz. Z budynku frontowego doprowadzona jest energia elektryczna do oficyn. Poprzez budynek prawej oficyny doprowadzona jest woda do budynku lewej oficyny i oficyny poprzecznej. Reasumując Wojewoda Łódzki za trafne uznał stanowisko Starosty o odmowie zwrotu nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że we frontowej części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budynek został wyremontowany i zaadaptowany na potrzeby muzeum, gdzie organizowano wystawy i przedsięwzięcia służące realizacji jego celów, co potwierdzają chociażby szczegółowe zeznania jego pracowników. Cel wywłaszczenia nie został z kolei zrealizowany w oficynach służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i usługowych. Jednakże poszczególne składowe nieruchomości stanowią funkcjonalną całość, są ze sobą połączone i ich podział w celu zwrotu części nieruchomości nie jest możliwy. Zdaniem organu II instancji, odwołanie skarżącego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na rozstrzygniecie nie mają wpływu działania podjęte na nieruchomości nazwane przez skarżącego jako "samowola budowlana" polegające na rozbiórce wskazanych naniesień, tj. m.in. WC, garaży, czy też komórek drewnianych ze względu na stan techniczny. Istotą postępowania jest bowiem realizacja celu wywłaszczenia na nieruchomości oraz kwestia możliwości jej podziału celem zwrotu części nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy kwestia ta nie wpływa na prawidłowość decyzji. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji skierowana została zarówno do Administracji Zasobów Komunalnych Łódź-[...] jak i do Zarządu Lokali Miejskich. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że Zarząd Lokali Miejskich został następcą prawnym Administracji Zasobów Komunalnych, co wynika z zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z 30 marca 2016 r. nr [...]. W piśmie z 18 stycznia 2022 r. Zarząd Lokali Miejskich wskazał, że pisma kierowane do AZK Łódź-[...] oraz ZLM, to w istocie pisma kierowane do tego samego podmiotu - jednostki organizacyjnej Miasta Łodzi. Zatem skierowanie decyzji do obu podmiotów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie stanowi uchybienia, które winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednocześnie uznano, że decyzję skierować należy jedynie do Zarząd Lokali Miejskich. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji nie zgadzając się z jej treścią i wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, błędnie przyjmując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w budynku frontowym. W uzasadnieniu skargi jej autor obszernie opisał historię nieruchomości w kontekście zmian praw rzeczowych i stanu zagospodarowania oraz ich finansowania, przedstawił wydane w sprawie rozstrzygnięcia i własne zastrzeżenia co do ich prawidłowości. Odniósł się także do prowadzonej na gruncie sprawy korespondencji oraz artykułów prasowych dotyczących nieruchomości. Jego zdaniem organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w wyroku NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1035/17, dotyczących oceny dopuszczalności zastosowania nowych regulacji zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, wykazu podmiotów zarejestrowanych w Ł. [...] czy też stanowiska skarżącego w zakresie żądania zwrotu istniejącej na gruncie tylko pozostałej części zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a w sprawie istotne znaczenie ma kilka okoliczności, które zostały należycie udokumentowane. Zabudowana nieruchomość składa się z części frontowej oraz zaplecza. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzona dokumentacja uzasadnia stanowisko, że cel wywłaszczenia w budynku frontowym, tj. Muzeum [...], został zrealizowany. Po wywłaszczeniu przeprowadzono kapitalny remont budynku wraz z adaptacją na cele muzealne. W Muzeum organizowano różnego rodzaju wystawy, poza tym w pomieszczeniach znajdowało się zaplecze administracyjno-techniczne Muzeum, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie stwierdzić należy, że zaplecze nieruchomości nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. W świetle powyższego w sprawie zachodziła konieczność ustalenia czy nieruchomość można podzielić. W tym celu zlecono biegłej sporządzenie opinii, która w opracowaniu z 15 marca 2021 r. podniosła, że budynek frontowy, oficyna prawa i lewa stanowią funkcjonalną całość, wskazując jednocześnie powody uniemożliwiające podział. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, Starosta słusznie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Zarzut skarżącego związany ze wskazaniem NSA w wyroku z 27 lutego 2019 r. dotyczącym oceny dopuszczalności zastosowania nowych regulacji, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa, wyrażony w kontekście przepisów dotyczących podziału nieruchomości, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Biegła w swojej opinii przeanalizowała możliwość podziału nieruchomości również na gruncie aktualnych przepisów. Niezależnie od tego czy przyjmiemy stanowisko, że decyzja SKO w Łodzi z 27 listopada 2001 r. w przedmiocie odmowy podziału nieruchomości stoi na przeszkodzie zwrotowi części nieruchomości, czy też rzeczone zagadnienie rozpatrzone zostanie na podstawie aktualnych przepisów, skutek dla strony będzie ten sam, mianowicie wobec braku możliwości podziału nieruchomości, należy orzec o odmowie jej zwrotu. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje również zdaniem organu II instancji kwestia wyburzenia części obiektów w głębi przedmiotowej nieruchomości ze względu na zły stan techniczny, na co zwróciła uwagę biegła w odpowiedzi na zastrzeżenia dotyczące opinii w piśmie z 31 maja 2021 r. Również stanowisko skarżącego kwestionujące zlokalizowanie w budynku jednej z wystaw nie może odnieść zamierzonego skutku wobec przywołanych w decyzji dowodów świadczących o realizacji celu wywłaszczenia. W piśmie procesowym z 19 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł wywiedzioną przez skarżącego skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, brak rozpatrzenia sprawy przez organ w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych i sprzecznych z obowiązującym prawem, polegające na nie uwzględnieniu przez organ wszystkich dokumentów załączonych do akt sprawy wymienionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi w tym m.in. zastrzeżenia strony skarżącej z 5 października 2021 r. skierowanego do organu I instancji, niezastosowanie się do wskazań NSA w Warszawie zawartych w wyroku z 27 lutego 2019 r., sygn. akt. I OSK 1035/17, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy, braku rozpatrzenia złożonego 8 kwietnia 2011 r. dokumentu zawierającego wykaz podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w Ł. na [...], dokumentacji Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łodzi załączonej do pisma z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] - Wykaz lokali użytkowych na dzień [...] lipca 2011 r. [...], dotyczący prawej i lewej oficyny a także poprzecznej oficyny lecz nie odzwierciedlał w całości rzeczywistego zagospodarowania pomieszczeń lokali użytkowych, co tym samym wskazuje, że cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany bowiem zamiast działalności historyczno-kulturalnej – brak urządzenia przedmiotowego muzeum, prowadzona była działalność gospodarcza, a to nie było celem wywłaszczenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w przypadku pojawienia się nowych dowodów po wydaniu wyroku, koniecznym jest ich zbadanie pod kątem wystąpienia zmian okoliczności faktycznych skutkujących pozbawieniem mocy wiążącej orzeczenia. Wskutek zmian przepisów prawa do jakiego doszło na przestrzeni lat od wywłaszczenia nieruchomości do dnia rozpatrzenia wniosku zawierającego żądanie jej zwrotu z powodu braku realizacji celu, w związku z którym doszło do wywłaszczenia, powstała możliwość ponownego ustalenia stanu faktycznego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i załączonych przez stronę nowych dokumentów. Organ II instancji w swym uzasadnieniu wskazał, że zgadza się z ustaleniami organu I instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w budynku frontowym. Nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum [...] co wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości datowanego na [...] stycznia 1975 r. Urzędu Miasta Łodzi - Wydział [...], w którego treści czytamy, iż Wydział Gospodarki Przestrzennej - Wydział [...] przeznaczył nieruchomość na ten cel, jednocześnie zezwalając na przystosowanie budynku dla potrzeb Muzeum, które miało być placówką specjalistyczną zajmując się badaniem, eksponowaniem i upowszechnianiem w szerokim zakresie [...] do czasów najnowszych. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Muzeum nie dostosowało budynku do celów na jakie został przeznaczony, zamiast ekspozycji i upowszechniania [...], pomieszczenia zostały wynajęte do prowadzenia działalności gospodarczej co nie było i nie jest celem wywłaszczenia. Poza tym nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum [...] czyli całą nieruchomość i w całej nieruchomości powinien być realizowany cel wywłaszczeniowy, a nie tylko w określonych jej częściach – budynku frontowym. W ocenie pełnomocnika skarżącego zastanawiający jest fakt uwzględniania przez organy wszystkich zeznań świadków tj. pracowników muzeum [...] i uznanie ich za wiarygodne bez sprawdzenia czy w okresie obejmującym zeznania świadków, świadkowie ci byli faktycznie pracownikami muzeum i czy ich zeznania zostały potwierdzone stosowną dokumentacją. Wszystkie te zeznania dotyczą jednak tylko budynku frontowego, a nie całej nieruchomości. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Cel wywłaszczeniowy został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zatem część nieruchomości, w której cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany powinna być stronie skarżącej zwrócona. W piśmie procesowym z 1 grudnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Miasto Łódź reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem stan faktyczny sprawy i wydane na jego podstawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 592/22, uznał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W opinii Sądu, organ I instancji rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami NSA. Sporządzono opinię biegłej, z której wynika, że budynki składające się na nieruchomość stanowią funkcjonalną całość i nie da się wydzielić części nieruchomości do jej zwrotu – zaplecza budynku kamienicy. Organ w piśmie z 18 sierpnia 2021 r. dopytał również skarżącego, czy domaga się zwrotu całości czy części nieruchomości. Z pism skarżącego wynika, że żąda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z istniejącą na gruncie jej pozostałą częścią zabudowy, tj. budynkiem frontowym, oficyny prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną. Sąd uznał, że oba organy, skupiając się na realizacji zaleceń wynikających z wyroku NSA, pominęły nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną po wydaniu wyroku NSA z 27 lutego 2019 r. Sąd wskazał, że ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r., dokonano zmiany art. 136 ust. 3 u.g.n. W opinii Sądu pierwszej instancji, na skutek opisanej nowelizacji istnieje obecnie możliwość zwrotu udziału w nieruchomości lub udziału w części nieruchomości, o czym skarżący nie został poinformowany w toku postępowania. Organy, kontynuując postępowanie wyjaśniające, powinny uwzględnić nowy stan prawny i poinformować skarżącego o aktualnej treści przepisu i wezwać do sprecyzowania żądania. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zbadano, czy zachodzi możliwość zwrotu udziału w nieruchomości, bądź jego części. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Gmina Miasta Łodzi oraz Wojewoda Łódzki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasta Łodzi podkreśliła, że o możliwości zwrotu udziału w nieruchomości albo udziału w części wywłaszczonej nieruchomości można mówić w przypadku, gdy jest kilka podmiotów uprawnionych do zwrotu i każdy z nich może żądać zwrotu w zakresie swojego udziału. Tymczasem, jedyną osobą mogącą żądać zwrotu jest skarżący. Wojewoda Łódzki stwierdził, że uregulowane w art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości dotyczy sytuacji, gdy właścicielem bądź spadkobiercą byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jest więcej niż jedna osoba i każda z nich posiada samodzielną legitymację do wystąpienia z takim roszczeniem. Skoro skarżący jest jedynym uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, to zagadnienie zwrotu udziału w nieruchomości w ogóle nie jest rozpatrywane w niniejszej sprawie. W odpowiedzi, skarżący wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania. Podkreślił, że w toku postępowania nie doszło do wyjaśnienia, czy możliwy jest również zwrot udziału w nieruchomości. Tak jak jedyny właściciel nieruchomości może przekazać udział w niej innej osobie, tworząc ją współwłaścicielem, tak i w jego przypadku może dojść do przekazania udziału w spornej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że Sąd nie w pełni wyjaśnił fakt dokonania podziału nieruchomości przez wydzielenie jej części i zwrot części nieruchomości, w której nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy. Sąd pominął istotne dowody potwierdzające, że możliwy jest podział nieruchomości przy [...]. Zdaniem skarżącego nie można też pominąć faktu, że budynek frontowy nie miał żadnych połączeń funkcjonalnych do końca 2011 r. z lewą i prawą oficyną. Pismem z 30 stycznia 2024 r., uzupełnionym pismem z 6 marca 2024 r., skarżący poinformował o ujawnieniu nowych, krzywdzących rozstrzygnięć. Wyjaśnił, że chodzi o naniesienia budowlane zlokalizowane na zapleczu nieruchomości. Poinformował o zawiadomieniach wydanych przez Starostwo Powiatowe o wyznaczaniu nowych terminów rozpatrzenia sprawy. Poinformował również o korespondencji z Łódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych, a także omówił wybrane zagadnienia dotyczące spornej nieruchomości. Odniósł się również do sprawy o odszkodowanie za grunty odłączone z innej, należącej do niego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1052/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że uregulowane w art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości dotyczy sytuacji, gdy właścicielem bądź spadkobiercą byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jest więcej niż jedna osoba i każda z nich posiada samodzielną legitymację do wystąpienia z takim roszczeniem. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. uznając, że istnieje obecnie możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w części wywłaszczonej nieruchomości, która dotyczy skarżącego, a o czym skarżący nie został poinformowany w toku postępowania. Skoro skarżący jest jedynym uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, to zagadnienie zwrotu udziału w nieruchomości w ogóle nie może być rozpatrywane w sprawie. NSA wskazał, że konieczna będzie ponowna ocena Sądu w kontekście niewadliwego rozumienia art. 136 ust. 3 u.g.n., co do prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1 742 m2. W szczególności ocenie poddane muszą być okoliczności wskazujące, że część frontowa nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby Muzeum [...], a na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości, która była wykorzystywana na cele usługowe i mieszkaniowe, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w kontekście opinii biegłej powołanej w toku postępowania zwrotowego, ale także w kontekście twierdzeń skarżącego o istnieniu w aktach sprawy dowodów potwierdzających, że możliwy jest podział nieruchomości przy [...]. Odniesienia wymagają także twierdzenia skarżącego wskazujące, że możliwy jest podział i zwrot nieruchomości, ponieważ budynek frontowy nie miał żadnych połączeń funkcjonalnych do końca 2011 r. z lewą i prawą oficyną. W styczniu 2011 r. przeprowadzone były liczne prace remontowo-budowlane bez nadzoru budowlanego i ich odbioru, w wyniku których powstały połączenia między budynkiem frontowym a lewą i prawą oficyną, a których wcześniej nie było. W piśmie z 7 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł wnioski dowodowe, a także podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze i dotychczas składanych pismach podkreślając, że wywłaszczona nieruchomość pomimo niezrealizowanego celu dla którego już w 1975 r. orzeczono o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, jest nadal w całości wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 maja 2022 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 29 października 2021 r., w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1742 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi - [...],[...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) (dalej: u.g.n.). W sprawie należy dostrzec, iż zaskarżona decyzja podlegała już ocenie tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 592/22, uznał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Sąd stwierdził, że stanowisko organów obu instancji co do zasady mogłoby zasługiwać na aprobatę i skutkować oddaleniem skargi, jednakże oba organy, skupiając się na realizacji zaleceń wynikających z wyroku NSA, pominęły nowelizację u.g.n. na skutek której istnieje obecnie możliwość zwrotu udziału w nieruchomości lub udziału w części nieruchomości, o czym skarżący nie został poinformowany w toku postępowania; nie zbadano, czy zachodzi możliwość zwrotu udziału w nieruchomości, bądź jego części. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1052/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. uznając, że istnieje obecnie możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w części wywłaszczonej nieruchomości, która dotyczy skarżącego, a o czym skarżący nie został poinformowany w toku postępowania. Zdaniem NSA skoro skarżący jest jedynym uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, to zagadnienie zwrotu udziału w nieruchomości w ogóle nie może być rozpatrywane w sprawie. NSA stwierdził, że konieczna będzie ponowna ocena w kontekście niewadliwego rozumienia art. 136 ust. 3 u.g.n., co do prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną. W szczególności ocenie poddane muszą być okoliczności wskazujące, że część frontowa nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby Muzeum [...], a na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości, która była wykorzystywana na cele usługowe i mieszkaniowe, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w kontekście opinii biegłej powołanej w toku postępowania zwrotowego, ale także w kontekście twierdzeń skarżącego o istnieniu w aktach sprawy dowodów potwierdzających, że możliwy jest podział nieruchomości przy [...]. W ocenie NSA odniesienia wymagają także twierdzenia skarżącego wskazujące, że możliwy jest podział i zwrot nieruchomości, ponieważ budynek frontowy nie miał żadnych połączeń funkcjonalnych do końca 2011 r. z lewą i prawą oficyną. W styczniu 2011 r. przeprowadzone były liczne prace remontowo-budowlane bez nadzoru budowlanego i ich odbioru, w wyniku których powstały połączenia między budynkiem frontowym a lewą i prawą oficyną, a których wcześniej nie było. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Regulacja art. 190 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie przyspieszyć postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Pojęcie wykładni prawa użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12, LEX nr 1454898, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać, że z poszczególnych przepisów art. 136 u.g.n. wynika, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dokonując w pierwszej kolejności ponownej oceny, co do prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1 742 m2 należy stwierdzić, że zarówno art. 136 u.g.n., jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Przy czym realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana, jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie nawet określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 u.g.n. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18, LEX nr 2774656, CBOSA). Określone art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być zatem dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., I OSK 311/17, LEX nr 2635819, CBOSA). Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. (K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Z kolei jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216) po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Innymi słowy, z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, LEX nr 1794728, CBOSA). Tak więc ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. W kontrolowanej sprawie organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną i decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z 1975 roku organ przeznaczył nieruchomość na Muzeum [...], a jednocześnie zezwolił na przystosowanie budynku dla potrzeb Muzeum, które miało być placówką specjalistyczną zajmującą się badaniem, eksponowaniem i upowszechnianiem w szerokim zakresie [...] do czasów najnowszych. Analizując akta administracyjne sprawy, a także mając na względzie dotychczas wydane orzeczenia, w tym wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1052/23, należy stwierdzić, że w budynku frontowym zrealizowano cel wywłaszczenia – nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum [...], a budynek frontowy niewątpliwie przeznaczony został na cele muzealne (w 1978 r. rozpoczęto kapitalny remont budynku wraz z adaptacją na cele muzealne, który potrwał do 1985 r., a po remoncie budynek frontowy nieruchomości przeznaczony został wyłącznie na cele muzealne). Późniejsze i aktualne wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Analizując akta administracyjne sprawy, a także mając na względzie dotychczas wydane orzeczenia, należy zaś stwierdzić, że na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości (w oficynie prawej i lewej oraz poprzecznej) nie zrealizowano celu wywłaszczenia – była ona przeznaczona na cele usługowe i mieszkaniowe. Podsumowując należy stwierdzić, że część frontowa nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby Muzeum [...], a na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości, która była wykorzystywana na cele usługowe i mieszkaniowe, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W kwestii wątpliwości wskazanej w uchylonym wyroku WSA w Łodzi co do numeru działki, której dotyczyło postępowanie, nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie dotyczyło działki nr [...] i tej też działki dotyczyła opinia biegłego – geodety uprawnionego - chociaż w tytule opinii wskazano działkę [...], to, na str. 4 w opisie nieruchomości stwierdzono, że działka oznaczona jest nr [...]. Sąd uznaje za prawidłową opinię biegłego – geodety uprawnianego z [...] marca 2021 r., uzupełnioną [...] maja 2021 r., co do braku możliwości podziału nieruchomości ze względu na przywołane w niej przepisy oraz funkcjonalne powiązanie części frontowej z oficynami prawą i lewą. Przy czym należy podkreślić, że powyższe dotyczy wyłącznie możliwości podziału za częścią frontową kamienicy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania kontropinii, która mogłaby podważyć twierdzenia zawarte w sporządzonej na zlecenie organu opinii. Wątpliwości Sądu budzi jednak kwestia odmowy przez organy zwrotu oficyny poprzecznej, która również objęta była wnioskiem skarżącego. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Łodzi z 06 kwietnia 2020 r. biorąc pod uwagę fakt, że plan określa minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowalnych o wartości 1600 m2, a całkowita powierzchnia działki [...] wynosi 1742 m2, powierzchnie działek po podziale będą mniejsze niż minimalna powierzchnia określona w planie i nie będą w stanie spełniać tego warunku i nie ma możliwości dokonania podziału działki zgodnie z planem. Zgadzając się, że plan (Uchwała Nr XXIX/756/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i ulic: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], Dz.Urz. Woj. Łódzk. z 2016 r. poz. 2396) przewiduje takie ograniczenia w § 18 ust. 4 pkt 2 – "W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych – minimum 1600,0 m² z zastrzeżeniem terenów: 8.03 U, 12.02 U i 12.03 U, dla których ustala się minimum 1800,0 m2"; ale jednocześnie w tym samym przepisie wskazuje się na wyjątki – "parametry te nie dotyczą działek wydzielonych pod urządzenia infrastruktury technicznej, a także powstałych w wyniku podziałów prowadzonych po wyznaczonych na rysunku planu liniach rozgraniczających". W kontrolowanej sprawie działka, której dotyczy zaskarżona decyzja (nr [...]), objęta jest dwoma symbolami: 2.02 U oraz 2.05 KDDW, a linia rozgraniczająca, o której mowa powyżej przebiega wzdłuż frontu budynku oficyny poprzecznej. Nie może także umknąć uwadze, że zarówno z księgi wieczystej ([...]) jak i z danych portalu Geoportal wynika, że obecnie działka ta jest podzielona właśnie w tym miejscu na działki [...] i [...] (z księgi wieczystej wynika, że miało to miejsce na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr 327/2023 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z 28 sierpnia 2023 r.). Powyższe potwierdza, że stanowiska zawartego w powołanym już piśmie Prezydenta Miasta Łodzi z 06 kwietnia 2020 r. nie można uznać za prawidłowe. Co istotne w swojej opinii z 15 marca 2021 r., uzupełnionej 31 maja 2021 r., biegły – uprawniony geodeta praktycznie nie odniósł się do budynku oficyny poprzecznej (prócz wskazania na wspólność instalacji oraz przedstawienia rzutów oficyny poprzecznej w uzupełnieniu z 31 maja 2021 r.). Powyższe wynikało z postanowienia Starosty z 19 stycznia 2021 r. o powołaniu biegłego, bowiem stwierdzono w nim, że opinia ma dotyczyć możliwości dokonania podziału po granicy budynku w celu wydzielenia części nieruchomości – zaplecza budynku kamienicy. Również organy obu instancji w swoich decyzjach w ogóle kwestii budynku oficyny poprzecznej nie poruszyły, a skupiły się na braku możliwości podziału działki na wysokości granicy budynku frontowego i oficyn prawej i lewej. Uznając prawidłowość opinii i stanowiska organów, co do braku możliwości takiego podziału nieruchomości, w ocenie Sądu, organy w prowadzonym postępowaniu powinny wyjaśnić możliwość zwrotu części nieruchomości na której znajduje się oficyna poprzeczna z uwzględnieniem okoliczności, że wydzielenie działki w tym miejscu nie jest uniemożliwione przez m.p.z.p. oraz faktami, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany w budynku oficyny (w tym w oficynie poprzecznej), a z księgi wieczystej i portalu Geoportal wynika, że działka została już podzielona. Czego jednak organy w kontrolowanej sprawie nie uczyniły. Biorąc powyższe pod uwagę organy powinny ponownie wezwać skarżącego do dokładnego wskazania zakresu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz czy w takiej sytuacji wnioskuje on o zwrot nieruchomości w części. Realizacja celu wywłaszczenia wyłącznie na części działki nie stanowi bowiem podstawy do odmowy zwrotu części nieruchomości, skoro zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., w przypadku realizacji celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 14 września 2023 r. "realizacja celu wywłaszczenia jedynie na części przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie stanowi przeszkody dla zwrotu jej pozostałej-niezagospodarowanej części. Podkreślić należy, że art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., nie pozostawia żadnych wątpliwości co do dopuszczalności zwrotu jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku do której zachodzi opisana w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanka zbędności, jak też dopuszczalności zwrotu jedynie udziału w nieruchomości lub jej części. W takim przypadku ustawodawca w art. 96 ust. 1b u.g.n. przewidział możliwość wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu w decyzji orzekającej o zwrocie, bez konieczności wydawania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n." (wyrok WSA w Lublinie z 14 września 2023 r., II SA/Lu 434/23, LEX nr 3697589, CBOSA). Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżącego wskazujących, że możliwy jest podział i zwrot nieruchomości, ponieważ budynek frontowy nie miał żadnych połączeń funkcjonalnych do końca 2011 r. z lewą i prawą oficyną, należy stwierdzić, że stanowisko skarżącego jest gołosłowne, jak już bowiem wskazano skarżący nie przedstawił w toku postępowania kontropinii, która mogłaby podważyć twierdzenia zawarte w sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłego - geodety uprawnionego. W ocenie skarżącego w 2011 r. przeprowadzone były liczne prace remontowo-budowlane bez nadzoru budowlanego i ich odbioru, w wyniku których powstały połączenia między budynkiem frontowym a lewą i prawą oficyną, a których wcześniej nie było. Należy jednak podkreślić, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocenie organów podlega kwestia wystąpienia przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n., natomiast w ramach tego postępowania nie mieści się ocena legalności, zasadności, czy też celowości dokonywanych w międzyczasie modyfikacji. Należy wreszcie podkreślić, że kwestia całości funkcjonalnej budynku: części frontowej oraz oficyny lewej i prawej jest jednym z kilku aspektów wskazujących na brak możliwości podziału nieruchomości w tym miejscu. W ocenie Sądu nie mają także wpływu na treść zaskarżonej decyzji działania podjęte na nieruchomości polegające na rozbiórce naniesień, tj. m.in. WC, garaży, komórek drewnianych ze względu na ich stan techniczny. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w piśmie z 7 kwietnia 2025 r. wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 35[...]63, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodów z dokumentów. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA). Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bowiem organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 764 ze zm.).