II SA/Łd 180/10

Dnia 16 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją dnia [...] roku orzekł o odmowie przyznania S. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad żoną – S. M. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. wskazał, iż żona jest inwalidką I grupy, pobiera zasiłek pielęgnacyjny i wymaga stałej, bezpośredniej oraz całodobowej opieki i pielęgnacji. Od lipca 2009 roku żona jest osobą leżącą. Małżonkowie mają dwoje dzieci w wieku szkolnym. Rodzice żony nie są w stanie sprawować nad nią opieki (ojciec jest alkoholikiem, a matka cierpi na zaburzenia psychiczne). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z regulacją art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U Nr 139 poz. 992 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U Nr 9, poz.59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego z istnieniem którego łączy się prawo ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wymaga jednak łącznego spełnienia warunków wskazanych w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezspornie żona odwołującego się została, przez uprawniony organ, zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tym niemniej, zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższą decyzję S. M. wyjaśnił, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny znajduje swoje umocowanie w systemie norm moralnych i prawnych, zatem fakt, że skarżący pozostaje w związku małżeńskim nie może dyskwalifikować go odmową przyznania pomocy. Skarżący podkreślił ponownie, że jest jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę żonie. Zgodnie z zapisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny, która przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy w sytuacjach wyjątkowych jaką jest choroba, czy niepełnosprawność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji powołał się na treść art.17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowana opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji, mając na uwadze literalne brzmienie przepisu stwierdził, iż znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy powodem rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, zaś ustawodawca nie przewidział takiego uprawnienia w przypadku opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 roku o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 roku o sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, ale i zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Rozważenia zatem wymaga, dla kręgu jakich osób wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku wywoływać będzie skutki prawne. Otóż, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ale również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Ustawodawca nie posługuje się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego. Ocena charakteru obowiązków, o których mowa w przepisach art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie jest również jednolita w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. I tak, według niektórych komentatorów, obowiązek ten co prawda wykazuje znaczne podobieństwo do obowiązku alimentacyjnego między krewnymi, ale jest jednak instytucją odrębną i merytorycznie odmienną. Prezentowany jest również pogląd, że obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny nie stanowi samodzielnej, odmiennej instytucji prawnej. Rozbieżności w prawnym kategoryzowaniu tegoż obowiązku mają jednak charakter stricte teoretyczny, gdyż bez względu na przyjętą koncepcję do obowiązku, o którym mowa w art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (vide: H. Ciepła, B. Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Sychowicz. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Warszawa 2000, str. 118). W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, iż również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych musi zatem rodzić skutki prawne na tle rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawia prawa do świadczenia pieniężnego osobom innym niż rodzice, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może on stanowić podstawy prawnej do odmowy przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. W niniejszej sprawie, na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny, rozważenia ponadto wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy może być podstawą do twierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Wykluczałoby to przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem. Taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Uprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej. Należy pamiętać, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 wymienionej ustawy, przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. W przypadku zawarcia związku małżeńskiego przez dziecko, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, uprawnienie rodziców albo opiekuna faktycznego do świadczenia pielęgnacyjnego, z woli ustawodawcy, wygasało. Odpadała bowiem konieczność sprawowania przez te osoby opieki. Wyrażone to zostało w przepisie art. 17 ust 5 ustawy, przez użycie sformułowania "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują", a następnie wymienienie określonych zdarzeń prawnych dotyczących osoby, nad którą sprawowana była opieka, których zaistnienie powodowało wygaśnięcie, a także uniemożliwiało ubieganie się o nabycie uprawnienia do świadczenia przez wymienione podmioty. Po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania nie uległy zmianie. Poszerzony został jedynie krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie z orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 roku, I OSK 587/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 roku, I SA/Wa 1792/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 roku, IV SA/Po 210/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 roku, II SA/Łd 814/08; źródło: orzecznictwo.nsa.gov.pl). Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad małżonkiem, a nie własnym dzieckiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), czyli z powodu naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie istniała w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1999 roku, sygn. akt II SA 1240/99, LEX Nr 46808). Skoro zatem przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP, powinna zostać ponownie rozpoznana w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. K.O.