II SA/Łd 182/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M.K. i S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 stycznia 2025 r. znak: KO.433.3.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. dc Zaskarżonym postanowieniem z 30 stycznia 2025 r. znak: KO.433.3.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa z 8 października 2024 r. znak: GPN.6826.1.2024, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101, art. 103 i art. 106 § 1 k.p.a. o zawieszeniu postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy S. położonej w obrębie [...] miasta S. oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0660 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania przed Sądem Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim, sygn. akt I C 1172/22. Z akt sprawy wynika, że 10 września 2024 r. M.K. i S.K., użytkownicy wieczyści, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 900), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nr ewid. [...], obr. [...] miasta S.. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie z wniosku Gminy S. z 21 września 2022 r. do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim, toczy się postępowanie Sygn. akt I C 1172/22 o rozwiązanie umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia dot. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr ewid. [...] obr. [...] miasto S.. Organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim z wniosku Gminy S. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie ma wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ i wydania stosownej decyzji administracyjnej. W przywołanym na wstępie postanowieniu organ stwierdził, że zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem należało zawiesić postępowanie wszczęte z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli M.K. i S.K. zarzucając obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez brak zapewnienia ochrony interesów prawych strony oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, a także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy organ powinien prowadzić to postępowanie i merytorycznie rozstrzygnąć, albowiem wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie jest niemożliwe przed prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania przed Sądem Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości był już wniesiony przez skarżących wnioskiem z 5 czerwca 2023 r. 5 lipca 2023 r. organ I instancji wydał postanowienie znak: GR.69826.2.2023 o zawieszeniu postępowania. Postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r. znak: KO.433.3.2023 Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. 26 października 2023 r. M.K. i S.K. wycofali wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz wnieśli o podjęcie i umorzenie postępowania. Burmistrz Sulejowa postanowieniem z 23 listopada 2023 r. znak: GR.6826.2.2023 odmówił podjęcia ww. postępowania. Postanowieniem z 16 maja 2024 r. znak: KO.433.1.2024 Kolegium uchyliło ww. postanowienie, podjęło zawieszone postępowanie wskazując jednocześnie podstawę do umorzenia. Burmistrz Sulejowa decyzją z 28 czerwca 2024 r. znak: GR.6826.2.2023 umorzył postępowanie. Decyzja uprawomocniła się 19 lipca 2024 r. Ponadto wnioskiem z 27 października 2023 r. skarżący wstąpili do organu I instancji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Postanowieniem z 14 listopada 2023 r. znak: GR.6826.3.2023 Burmistrz Sulejowa odmówił wszczęcia postępowania. Kolegium postanowieniem z 20 lutego 2024 r. znak: KO.433.6.2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przywołując treść treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne" ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że z wniosku Gminy S., złożonego 21 września 2022 r. do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim, toczy się postępowanie sygn. akt I C 1172/22 o rozwiązanie umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia dotyczące nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] miasto S., co nie jest kwestionowane przez skarżących. W ocenie organu okoliczność ta jest istotna dla podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie zainicjowanego wnioskiem skarżących z 10 września 2024 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości. Zasadne zatem było zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia w tym przedmiocie przez Sąd. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów u.p.p.u.w. W istocie postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu postępowaniach mają charakter konstytutywny. W rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności toczyło się już postępowanie przed sądem cywilnym z wniosku Gminy S. do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim o rozwiązanie umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia. W przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinno być bezsporne. Inaczej mówiąc, zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego po stronie skarżących jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Istniejący sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie u.p.p.u.w. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. i S.K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyli w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez: brak zapewnienia ochrony interesów prawnych strony oraz brak zbadania całokształtu okoliczności sprawy; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia organu I instancji dotkniętego uchybieniami wskazanymi w zażaleniu. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazali, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej i inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zawieszenie postępowania polega na wstrzymaniu toku postępowania (czynności procesowych), narusza zatem jego ciągłość, zaś obowiązujące przepisy k.p.a. wskazują na prymat szybkości postępowania i załatwienia sprawy w najszybszym możliwym terminie. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny nie stanowi zagadnienia wstępnego względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie u.p.p.u.w. i możliwym jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy S. bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej za sygn. akt: I C 1172/22 przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim. Brak orzeczenia sądowego nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej, albowiem umowa nadal korzysta z domniemania legalności. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie nie pociąga za sobą obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie koniecznym staje się wyjaśnienie, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 15 maja 2025 r. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu co uzasadnia oddalenie skargi. Oceniając legalność zaskarżonych postanowień Sąd uznaje, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy dokonując wyczerpującej i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania przed sądem powszechnym. W kontrolowanej sprawie organ I instancji zawiesił postępowanie wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie ma wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji dodając, że stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienia po stronie wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinien być bezsporny. Formalne uruchomienie trybu zmierzającego do rozwiązania prawa jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie u.p.p.u.w. W ocenie skarżących zaś rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny nie stanowi zagadnienia wstępnego względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, albowiem umowa nadal korzysta z domniemania legalności. Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności stanowiska organu administracji co do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." w związku z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 900), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.p.p.u.w. decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (ust. 2). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewidzianej w u.p.p.u.w. jest prawo użytkowania wieczystego. Prawo to jest przedmiotem władczych działań organu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna przekształca (zmienia) to prawo w prawo własności. W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego istnieje w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie, a także w dacie wydania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli natomiast prawo użytkowania wieczystego wygasło bądź też doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego zatem brak przedmiotu postępowania administracyjnego skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania (zob. W. Gonet, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, LexisNexis 2012 oraz wyroki WSA w Opolu z 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 469/10; WSA w Gdańsku z 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 344/10, WSA w Białymstoku z 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 918/11 oraz WSA w Gliwicach z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1570/21, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymaga bezspornego istnienia – po stronie wnioskodawcy – prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje stan, który pozwala stwierdzić, że istnienie tego prawa jest bezsporne. Jak bowiem wynika ze stanu faktycznego sprawy, który nie budzi wątpliwości stron, od 21 września 2022 r. toczy się przed Sądem Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim, sygn. akt I C 1172/22 wszczętym z wniosku Gminy S. postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie działki, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obr. [...], miasto S., w użytkowanie wieczyste z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia użytkowania wieczystego. 5 czerwca 2023 r. skarżący złożyli pierwszy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Postanowieniem z 5 lipca 2023 r., znak: GR.69826.2.2023 organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowieniami z 18 sierpnia 2023 r.: znak: KO.433.3.2023 organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji oraz znak: KO.433.4.2023 stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez M. K. 26 października 2023 r. skarżący wycofali wniosek i wnieśli o podjęcie i umorzenie postępowania. Postanowieniem z 23 listopada 2023 r., znak: GR.6826.2.2023 organ I instancji odmówił podjęcia ww. postępowania. Postanowieniem z 15 maja 2024 r., znak: KO.433.1.2024 organ II instancji uchylił ww. postanowienie, podjął zawieszone postępowanie i wskazał podstawę umorzenia. Decyzją z 28 czerwca 2024 r., znak: GR.6826.2.2023 organ I instancji umorzył postępowanie. Decyzja uprawomocniła się 19 lipca 2024 r. Natomiast postanowieniem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I C 1172/22, Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Sulejowa w sprawie GR.6826.3.2023 oraz postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Sulejowa w sprawie GR.6826.2.2023. W międzyczasie wnioskiem z 27 października 2023 r. skarżący wystąpili z drugim wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Postanowieniem z 14 listopada 2023 r., znak: GR.6826.3.2023 organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 20 lutego 2024 r., znak: GR.6826.3.2023 organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z kolei 10 września 2024 r. skarżący ponownie wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym wszczęte zostało przed pierwszym z wniosków skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. przed 5 czerwca 2023 r.). Natomiast niniejsze postępowanie wszczęte zostało kolejnym wnioskiem, który wpłynął do organu 11 września 2024 r. Zatem ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że stan prawny nieruchomości budził wątpliwości zarówno w momencie wszczęcia pierwszego jak i drugiego postępowania z wniosku skarżących. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022 za: W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 127–128), dotyczące istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, a ponadto którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, przed którym zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex el. 2022). Zaistnienie zagadnienia wstępnego wymaga zatem czterech elementów: po pierwsze - wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie - musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, po czwarte - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, CBOSA). Mając na względzie przytoczone powyżej unormowania oraz zaistniały stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądy organy prawidłowo wywiodły zaistnienie w sprawie przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.p.u.w. Obowiązkiem organu administracji jest weryfikacja, czy nie zaistniały okoliczności wymagające zawieszenia postępowania z urzędu. Natomiast dla sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14 wskazujące, że zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie u.p.p.u.w. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1617/16, CBOSA). Skoro zatem przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania to prawo to musiało istnieć i być bezsporne nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz również w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Brak przesłanki bezsporności prawa jest przesłanką uniemożliwiającą procedowanie organów z uwagi na wątpliwości co do przedmiotu postępowania administracyjnego (niewadliwego istnienia prawa użytkowania wieczystego). Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest zatem okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Konkludując, jednoznacznie stwierdzić należy, że w przypadku wydawania przez organ administracji decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości powinien być bezsporny, co nie zaistniało w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie Sąd zauważa, że postanowieniem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt I C 1172/22, Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Sulejowa w sprawie GR.6826.3.2023 oraz postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Sulejowa w sprawie GR.6826.2.2023, natomiast niniejsze postępowanie zostało wszczęte po wydaniu niniejszego postanowienia i jest prowadzone pod sygn. akt GPN.6826.1.2024. Powyższa okoliczność nie miała jednak decydującego wpływu na wynik niniejszego postępowania. Reasumując, organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a wniosek skarżącego, stosownie do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania był przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w dwóch instancjach administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały przyczyny, z powodu których nie uwzględniły argumentacji skarżących. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną postanowienia oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżących, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów u.p.p.u.w. Okoliczność wystąpienia zagadnienia wstępnego uzasadnia niewątpliwie zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym postanowienia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania odpowiadały prawu, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. dc