II SA/Łd 191/25

Dnia 25 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 roku sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2025 roku znak: SKO.4160.160.2024 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 sierpnia 2024 roku nr 2/2024, znak: DM-DM-V.6725.1.1.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 29.604,00 (dwadzieścia dziewięć tysięcy sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 8 stycznia 2025 r., znak: SKO.4160.160.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z 30 sierpnia 2024 r., nr 2/2024, w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 1 880 400,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Łódź przez G. Spółkę z o.o. (dalej także: Spółka, skarżąca) - właściciela zbytej nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], o powierzchni ewidencyjnej 20369 m2, w obrębie [...], w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] oraz ulic: [...], [...] i [...]. W pierwszej kolejności w uzasadnieniu decyzji Kolegium w oparciu o przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 3-5 u.p.z.p. wyjaśniło zasady ustalenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, a następnie wyjaśniło, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] oraz ulic: [...], [...] i [...] (Uchwała nr LXII/1883/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r.). Plan wszedł w życie 24 sierpnia 2022 r. W ww. planie przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej). Bezpośrednio przed ww. planem nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w Łodzi 29 grudnia 2014 r. uchwałą nr III/41/14 - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...],[...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2015 r. poz. 259). W ww. planie przedmiotowa nieruchomość położona była w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 10.5.U (tereny zabudowy usługowej). Plan z 29 grudnia 2014 r. był dwukrotnie zmieniany uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi: nr XXXIII/1088/20 z 2 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r. poz. 655) oraz nr LVII/1722/22 z 16 marca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 2048), jednak powyższe zmiany nie dotyczyły obszaru przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołującej Spółki, nie budzi wątpliwości, że w wyniku określenia przeznaczenia nieruchomości w nowym planie na cel korzystniejszy od poprzedniego nastąpił wzrost wartości nieruchomości uprawniający organ administracji do naliczenia opłaty planistycznej. Określona w opracowaniu wartość rynkowa nieruchomości przy przeznaczeniu po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego jest niewątpliwie wyższa niż jej wartość przed jego uchwaleniem, co wynika ze zmiany dominującej funkcji na nieruchomości z usługowej na mieszkaniowo-usługową. W wycenie wykazano w oparciu o zachowania rynku, ustalone na datę określenia wartości, że wartość funkcji mieszkalnej wielorodzinnej jest wyższa od wartości funkcji typowo biurowej, co jest związane z większym popytem na lokale mieszkalne. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje także, że 19 grudnia 2023 r., nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości - aktem notarialnym. Na dowód wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu, organ I instancji w zaskarżonej decyzji powołał wnioski wynikające ze sporządzonego [...] lipca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. operatu szacunkowego. Po analizie tego dowodu, organ II instancji stwierdził, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego w pismach z 14 października 2024 r., z 12 listopada 2024 r. oraz z 5 grudnia 2024 r., stanowiących odpowiedź na zarzuty Spółki odnośnie wyceny, a przede wszystkim zastosowanej przez niego metody i podejścia. W treści operatu szacunkowego (podrozdział 3.3.) biegły uzasadnił, że dla niniejszego celu wyceny, który zobowiązuje do wyliczenia o ile zmieniła się wartość nieruchomości na skutek wprowadzenia nowego planu miejscowego, właściwe jest zastosowanie metody pozostałościowej w podejściu mieszanym. Zdaniem biegłego, wyłącznie skorzystanie z tej metody wyceny prowadzi do możliwości sprawdzenia jak zapisy uchwalonego planu w odniesieniu do planu poprzednio obowiązującego wpłynęły na wartość nieruchomości. Szczegółowe zapisy planów miejscowych, które ustalają różne przeznaczenia i wiele różniących się od siebie wskaźników zabudowy (szczególnie istotnych dla tego typu prestiżowych nieruchomości) oraz konieczność ich odzwierciedlenia w wycenie z uwagi na cel wyceny, a ponadto stan rynku nieruchomości przeanalizowany przez biegłego, skłoniły rzeczoznawcę do wyboru tej właśnie metody. Tym samym, wyczerpująco biegły uzasadnił, że istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego przy określeniu wartości rynkowej (§ 18 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości). Biegły sporządzając opinię wykazał się znajomością cen oraz stawek czynszów najmu, opisując je w treści opinii. Przyjęta metoda wyceny doprowadziła do określenia różnicy wartości nieruchomości po uchwaleniu i przed uchwaleniem planu. Każda z wyliczonych w opinii kwot wartości rynkowych oznacza wartość nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji pomniejszoną o koszty rynkowe związane z rozwojem nieruchomości i zysk inwestora uzyskiwany na rynku podobnych inwestycji. Powyższe odzwierciedla wartość gruntu. Tak wyliczone wartości: według stanu planistycznego nowego planu i planu poprzedniego wykazały różnicę wartości nieruchomości na skutek zmiany zapisów planu. Określenie jej wysokości jest wystarczające do ustalenia opłaty planistycznej. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym oraz w pismach w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, to stwierdzić należy, iż zawiera on wszystkie wynikające z cyt. już § 79 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed uchwaleniem planu, ani za zawyżoną po jego uchwaleniu. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż uchwalenie planu spowodowało oczywisty wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium dodało, że jeżeli strona uważała, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym była nieprawidłowa, miała możliwość przedłożenia organowi wyceny sporządzonej na własne zlecenie. Wówczas organ byłby zobowiązany do wykazania, którą wycenę uznaje za prawidłową i dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ustawy, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy Spółka nie przedłożyła kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie organu. W orzecznictwie sądowym podnosi się, iż tylko podważenie w trybie regulowanym przepisami prawa operatu szacunkowego pozwalało na pozbawienie go mocy dowodowej, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy. Organ II instancji wyjaśnił, że dokonał oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu zawarte w operacie, jak i w pismach wyjaśniających. Kolegium wskazało następnie, że spełniona jest także czwarta przesłanka ustalenia tej opłaty, a mianowicie obowiązująca stawka procentowa. Stawka procentowa służąca naliczeniu przedmiotowej opłaty, zgodnie z § 16 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XLV/1427/21 z 7 lipca 2021 r. dla wszystkich terenów opisanych w planie wynosi 30 %. Ponadto wydano decyzję o ustaleniu opłaty jednorazowej w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. Wszystko to sprawia, że należy podzielić pogląd organu I instancji o dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej. W związku z powyższym, różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem stanowi kwotę 6 268 000,00 zł. Przy udowodnionym wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i uwzględnieniu obowiązującej stawki procentowej oraz zbycia nieruchomości jest oczywiste, że opłata planistyczna wynosi w analizowanym przypadku kwotę 1 880 400,00 zł. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że cena uzyskana w wyniku transakcji kupna sprzedaży, była wyższa, niż określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, co jednoznacznie dowodzi tego, że jest to wartość realna, rynkowa, możliwa do uzyskania na rynku nieruchomości. W opisanym powyżej stanie faktycznym i prawnym brak jest zatem podstaw do uwzględnienia odwołania. W ocenie Kolegium, wszystkie zarzuty odwołującej Spółki co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zostały przez biegłego w toku postępowania odwoławczego wyczerpująco wyjaśnione. W pismach wyjaśniających biegły przytoczył argumenty, które odnosiły się do każdej z przedstawionych wątpliwości, w sposób systematyczny i logiczny, co bezspornie ułatwiło ich zrozumienie. Dodatkowo w ramach swojej analizy biegły odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów przedstawionych w sprawie, wskazując na ich znaczenie w kontekście zarzutów oraz nawiązując do ich wiarygodności i zgodności z faktami. Biegły przeanalizował też charakter tych zarzutów, wskazując na wszelkie ewentualne nieścisłości lub błędne założenia, które mogły wpłynąć na powstanie wątpliwości. Biegły przedstawił argumenty, które jasno wyjaśniają, dlaczego konkretne zarzuty mogą być bezpodstawne lub niewystarczające do podważenia jego opinii. W swoich wyjaśnieniach odwołał się także do obowiązujących standardów i procedur - w celu podkreślenia, że jego działania oraz wnioski były zgodne z przyjętymi zasadami naukowymi, technicznymi lub prawnymi, co niewątpliwie nadaje jego opinii wiarygodność. Biegły uwzględnił też cały kontekst sprawy - w swoim wywodzie odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, co pozwoliło na lepsze zrozumienie, jak podniesione zarzuty odnoszą się do całości materiału dowodowego i jakie są ich konsekwencje. W ocenie Kolegium, biegły w swoich wyjaśnieniach wykazał się nie tylko wysoką merytoryczną wiedzą, ale również obiektywizmem. Szczegółowość analizy zdaniem Kolegium pozwala w pełni uwzględnić wszystkie podnoszone kwestie, co ogranicza możliwość dalszych wątpliwości w tym zakresie. W ocenie organu II instancji, organ prowadzący postępowanie w I instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi złożyła G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, z którego wynika, iż na wzrost wartości nieruchomości wpływ miała nie tylko zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także podział geodezyjny, który był okolicznością następującą po dacie zmiany planu, podczas gdy z naruszonych przepisów prawa materialnego jasno wynika, iż opłata planistyczna może być naliczona wyłącznie w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego (ponadto niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu), co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; 2. art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – powoływanej jako: "u.g.n." w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości dalej "Rozporządzenie" - poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, który nie został poprzedzony rzetelną analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie: (i) uzyskiwanych stawek czynszów, (ii) przyjętych współczynników, (iii) zmiany danych rynkowych, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat (a) powołujący się na stawki czynszu wynikające z prywatnych ogłoszeń wynajmujących, a nie stawki czynszu występujące na rynku lokalnym albo stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, jak również o operat (b) przyjmujący współczynniki bez uzasadnienia leżącego w analizie rynku nieruchomości, a także o operat, (c) którego autor dokonuje jednostronnie zmiany danych rynkowych, obniżając dane transakcyjne o średnią wartość przyjętą przez siebie w sposób arbitralny, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; 3. art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. § 18 ust. 1 p. 2) Rozporządzenia poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego wykonanego przy zastosowaniu metody pozostałościowej, pomimo że metoda ta może być wykorzystana wyłącznie w sytuacji, gdy znany jest rodzaj i zakres robót budowlanych lub innych działań wpływających na stan techniczno-użytkowy nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; 4. art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 78 ust. 2 Rozporządzenia, poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego nie zawierającego wskazania uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych, w tym odniesienia do odpowiednich postanowień mpzp, w szczególności bazującego na współczynnikach, których wartość nie została przez rzeczoznawcę uzasadniona, a ponadto poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego nie zawierającego wystarczających danych dotyczących analizowanych nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; 5. art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia oraz w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, w którym do analizy możliwości zastosowania podejścia porównawczego do określenia wartości nieruchomości, której przeznaczenie określał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wbrew obowiązkowi przyjęcia nieruchomości podobnych przyjęto nieruchomości o nieporównywalnym stanie ze względu na ich stan prawny lub planistyczny, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; 6. art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31) u.p.z.p., poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo przyjął definicję współczynnika intensywności, jako obejmującego jedynie kondygnacje nadziemne, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej; 7. art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie operatu szacunkowego, którego autor nie przyjął stanu nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. jako powierzchni możliwej do zabudowy, wyznaczonej jednoznacznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy, a przyjął ów stan nieruchomości w sposób całkowicie nieuzasadniony jako możliwą maksymalną powierzchnię zabudowy naziemnej, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji także nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na całkowitym pominięciu zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w odniesieniu do operatu rzeczoznawcy majątkowego A.Z., które znalazły się w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w pozostałych pismach złożonych przez skarżącą w toku postępowania z 30 października 2024 roku oraz 27 listopada 2024 roku, co w rezultacie doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione wyżej zarzuty oraz dodała, że skierowała pismo do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ("PFSRM"), w którym wezwała PFSRM do dokonania oceny merytorycznej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji i przygotowania w tym zakresie niezależnej opinii. Pismo do PSFRM, o którym mowa, dotyczy zagadnień związanych z obowiązkami zawodowymi rzeczoznawców i zostało wystosowane w związku z realizacją przez PSFRM obowiązku wynikającego z art. 157 u.g.n. w zakresie monitorowania i podnoszenia standardów sporządzania operatów szacunkowych. W ocenie skarżącej błędy w operacie A. Z. nie tylko wpłynęły na nieprawidłową wycenę nieruchomości, ale również naruszają fundamentalne zasady staranności i bezstronności w wycenie, które są gwarantem rzetelności całego procesu dokonywania wyceny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z 15 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę terminu rozprawy m.in. z uwagi na przedłużenie przez PFSRM terminu do złożenia opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do 31 sierpnia 2025 r. Pismem z dnia 15 września (data wpływy do Sądu: 24 września 2025 r.) pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2025 roku o oznaczeniu [...] stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszego wniosku, celem wykazania następujących faktów: a) ujawnienia wyszczególnionych w Opinii błędów i braków Operatu Szacunkowego, wpływających na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości; b) błędnego określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji również wysokości opłaty planistycznej; c) braku możliwości wykorzystania Operatu Szacunkowego do celu, w jakim został sporządzony, tj. wykorzystania go jako bazy dla obliczenia wysokości opłaty planistycznej należnej od Skarżącej. W sentencji wskazanej opinii stwierdzono, że "OPERAT SZACUNKOWY; wartość rynkowa nieruchomości gruntowej określona dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 2 7.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku ze zbyciem nieruchomości przez właściciela w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący; obręb [...], dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...]; miasto Ł., obszar [...], ul. [...]", wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego Pana A.Z. w dniu [...] lipca 2024 r., zawiera błędy i braki stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, wpływające na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W operacie stwierdzono następujące główne błędy i braki mające wpływ na wynik wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia zarówno w "starym" planie jak i "nowym" planie: — W procedurze wyceny w podejściu dochodowym pominięcie strat w dochodach (mnożnik wykorzystania i zaległości = 1,0) w długookresowej prognozie z zastosowaniem techniki kapitalizacji prostej stanowi naruszenie art. 153 ust. 2 UGN, § 11 ust. 1 RMRiT oraz § 18 ust. 1 pkt. 3 RMRiT. — Nieuwzględnienie w kosztach budowy rodzaju i zakresu robót budowalnych zgodnych z założeniami przyjętymi w operacie dla nieruchomości po zakończeniu jej rozwoju, jest niezgodne z treścią § 17 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 pkt. 2 RMRiT. W tym: - Przyjęcie kosztów budowy nieadekwatnych do kosztów budowy obiektów "kapitałochłonnych", o których mowa na str. 49-50 operatu. - Brak uwzględnienia kosztów inwestycyjnych nie ujętych w wycenie m.in.: - Kosztów uzyskania pozwoleń i uzgodnień. - Kosztów wstępnych niezbędnych do poniesienia przed rozpoczęciem budowy adekwatnych do planowanych inwestycji. - Kosztów zagospodarowania terenu. - Kosztów przyłączy. - Kosztów uporządkowania terenu po zakończeniu budowy. - Kosztów związanych z oddaniem inwestycji do użytkowania i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie adekwatnych do kategorii obiektów (m.in. protokoły badań i sprawdzeń instalacji, dokumentacja geodezyjna, świadectwo charakterystyki energetycznej, dokumentacja powykonawcza, odbiory przyłączy i uzbrojenia terenu, itd. ...).". Dalej stwierdzono, że wobec powyższych faktów, w przypadku zastosowania odpowiednich korekt w wycenie, opisanych we wnioskach końcowych na str. 30-32 niniejszej opinii, operat spełniałby warunki prawidłowości sporządzenia i mógłby być wykorzystany jako podstawa ustalenia wzrostu wartości zgodnie z celem wyceny. Pod warunkiem skorygowania operatu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w niniejszej opinii, opracowanie otrzymuje ocenę pozytywna warunkową. W innym wypadku (przy braku korekty operatu), operat nie powinien być wykorzystany dla celu w jakim został sporządzony. Na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2025 roku o oznaczeniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.), przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) (dalej: u.g.n.). oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) (dalej: Rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, Rozporządzenie). Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi m.in., że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z ww. aktu notarialnego, przy czym ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 6 u.p.z.p.). Należy również wskazać, że ilekroć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o "wartości nieruchomości" - należy przez to rozumieć wartość rynkową nieruchomości (art. 2 pkt 18 u.p.z.p.). Z kolei w myśl art. 36 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w powołanych wyżej przepisach. Kwestią sporną jest natomiast to, czy prawidłowo została określona wartość nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], o powierzchni ewidencyjnej 20369 m2, w obrębie [...], i w związku z tym, czy opłata planistyczna została ustalona we właściwej wysokości. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 u.g.n.). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A.Z. sporządzenie operatu szacunkowego, którego celem było dokonanie wyceny wartości rynkowej prawa własności nieruchomości skarżącej w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Operat został sporządzony [...] lipca 2024 r. Operat został sporządzony przez osobę posiadającą określone kwalifikacje stosownie do wymogu wynikającego z art. 174 ust. 3 u.g.n. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przy podejściu mieszanym i metodzie pozostałościowej. Wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego (art. 152 ust. 3 zdanie drugie u.g.n.). Wymogi formalne jakie musi spełniać operat szacunkowy zostały zaś określone w § 78-84 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 79 ust. 1 Rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny; 4) podstawę prawną wyceny; 5) źródła danych wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego; 6) daty istotne dla określenia wartości nieruchomości; 7) opis stanu nieruchomości; 8) wskazanie przeznaczenia nieruchomości; 9) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 10) wskazanie rodzaju określonej wartości oraz zastosowanego podejścia, metody i techniki szacowania wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru; 11) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości; 12) podanie wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z § 79 ust. 2 Rozporządzenia określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości nie zawiera podatków i opłat, w szczególności podatku od towarów i usług. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę tę można wyrazić w zaokrągleniu do dziesiątek, setek lub tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. W kontrolowanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie budził zastrzeżeń organu I instancji, który stwierdził, że operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane dla operatu szacunkowego, a zastosowane podejście i metoda szacowania są dopuszczone przepisami prawa, w związku z czym operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom formalnym. Uwzględniając spójność i logiczność, jasność i czytelność operatu szacunkowego, organ I instancji uznał operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2024 r. za dowód w sprawie. W ocenie organu I instancji treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Z kolei jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji dokonał oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznał je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjął za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu zawarte w operacie, jak i w pismach wyjaśniających. Tym samym operat ten stanowił dla organów, w ich ocenie, prawidłową podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej. W tym miejscu należy podkreślić, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Do takich podstawowych zasad należy między innymi obowiązek: stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i w tym celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty planistycznej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty planistycznej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości Należy jednak podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., I OSK 1087/09, LEX nr 582459, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 15 u.g.n. organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych to stowarzyszenia, których co najmniej połowę członków stanowią rzeczoznawcy majątkowi, związki takich stowarzyszeń, a także izby gospodarcze, których co najmniej połowę członków stanowią przedsiębiorcy, o których mowa w art. 174 ust. 7 pkt 1 u.g.n. Nie może jednak umknąć uwadze, że ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ma jedynie pomocniczy charakter przy dokonywaniu analizy mocy dowodowej opinii biegłego przez sąd albo przez organ administracji (por. E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 157). W kontekście poczynionych wyżej rozważań dotyczących oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, należy mieć jednocześnie na uwadze, że art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Warto też odnotować, że przedmiotem ochrony w postępowaniu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie są prawa rzeczoznawcy, a sytuacja prawna podmiotów, która uległa aktualizacji na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego (por. postanowienie TK z 2 kwietnia 2014 r., SK 26/13, OTK-A 2014, nr 4, poz. 45). W kontrolowanej sprawie skarżąca zwróciła się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w W., które to stowarzyszenie spełnia wymogi z art. 4 pkt 15 u.g.n., o to, aby organizacja ta podjęła się dokonania w trybie art. 157 u.g.n. oceny i wydania opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie może jednak umknąć uwadze, że jak wynika z akt sprawy skarżąca zleciła sporządzenie ww. oceny pismem z takiej samej daty jak skarga do Sądu to jest 14 lutego 2025 r. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że skarżąca była aktywna w postępowaniu toczącym się przed organami administracji obu instancji. Szczególnie aktywność tę wykazała przed organem II instancji, przede wszystkim kierując swoje liczne zarzuty dotyczące operatu szacunkowego (do których zresztą odnosił się na piśmie rzeczoznawca). Jak wynika natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2025 r., I OSK 1442/22, LEX nr 3899336, CBOSA). Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, wobec licznych zarzutów względem operatu składanych przez skarżącą, po stronie organu istniały wszelkie podstawy do tego, aby zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego [...] lipca 2024 r. przez A.Z., czego organ jednak zaniechał. Natomiast przedłożona przez skarżącą i sporządzona na jej zlecenie Opinia Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] września 2025 roku o oznaczeniu [...] wskazuje, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego Pana A.Z. w dniu [...] lipca 2024 r., zawiera błędy i braki stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, wpływające na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W sentencji ww. opinii zawarto, że w operacie stwierdzono następujące główne błędy i braki mające wpływ na wynik wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia zarówno w "starym" planie jak i "nowym" planie: — W procedurze wyceny w podejściu dochodowym pominięcie strat w dochodach (mnożnik wykorzystania i zaległości = 1,0) w długookresowej prognozie z zastosowaniem techniki kapitalizacji prostej stanowi naruszenie art. 153 ust. 2 UGN, § 11 ust. 1 RMRiT oraz § 18 ust. 1 pkt. 3 RMRiT. — Nieuwzględnienie w kosztach budowy rodzaju i zakresu robót budowalnych zgodnych z założeniami przyjętymi w operacie dla nieruchomości po zakończeniu jej rozwoju, jest niezgodne z treścią § 17 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 pkt. 2 RMRiT. W tym: - Przyjęcie kosztów budowy nieadekwatnych do kosztów budowy obiektów "kapitałochłonnych", o których mowa na str. 49-50 operatu. - Brak uwzględnienia kosztów inwestycyjnych nie ujętych w wycenie m.in.: - Kosztów uzyskania pozwoleń i uzgodnień. - Kosztów wstępnych niezbędnych do poniesienia przed rozpoczęciem budowy adekwatnych do planowanych inwestycji. - Kosztów zagospodarowania terenu. - Kosztów przyłączy. - Kosztów uporządkowania terenu po zakończeniu budowy. - Kosztów związanych z oddaniem inwestycji do użytkowania i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie adekwatnych do kategorii obiektów (m.in. protokoły badań i sprawdzeń instalacji, dokumentacja geodezyjna, świadectwo charakterystyki energetycznej, dokumentacja powykonawcza, odbiory przyłączy i uzbrojenia terenu, itd. ...). Dalej stwierdzono, że wobec powyższych faktów, w przypadku zastosowania odpowiednich korekt w wycenie, opisanych we wnioskach końcowych na str. 30-32 niniejszej opinii, operat spełniałby warunki prawidłowości sporządzenia i mógłby być wykorzystany jako podstawa ustalenia wzrostu wartości zgodnie z celem wyceny. Pod warunkiem skorygowania operatu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w niniejszej opinii, opracowanie otrzymuje ocenę pozytywna warunkową. W innym wypadku (przy braku korekty operatu), operat nie powinien być wykorzystany dla celu w jakim został sporządzony. Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienia mają charakter oczywisty i winny zostać dostrzeżone przez organy administracji na etapie weryfikacji przedłożonego operatu. Oczywistym jest, że organy oceniają operat przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14, LEX nr 2143019, CBOSA). W ocenie Sądu powyższe uchybienia świadczą o braku spełniania przez operat szacunkowy wymogów formalnych, czego organy nie dostrzegły. W ocenie Sądu organy bezkrytycznie przyjęły zarówno sam operat, jak i składane w postępowaniu drugoinstancyjnym przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia mogące mieć istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego, w ocenie Sądu należy uznać, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełniał wymogów wynikających ze wskazanych wyżej przepisów prawa, co więcej nie ma charakteru w pełni spójnego. W tym miejscu należy również wyjaśnić kwestię mocy dowodowej przedłożonej w toku postępowania sądowego Opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., obejmują akta postępowania administracyjnego oraz akta sądowe. Sąd administracyjny nie jest ponadto uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności, bowiem dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Z kolei art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2019 r. (wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II OSK 988/17, LEX nr 2675666, CBOSA), należy rozróżniać sytuację, gdy sąd administracyjny czyni własne ustalenia faktyczne, co stanowi naruszenie art. 133 p.p.s.a., od sytuacji, gdy strona składa określony dowód z dokumentu celem wykazania, że organ wydając decyzję oparł się na dowodzie, który nie powinien stanowić przesłanki orzekania, gdyż jest wadliwy. NSA uznał, że złożenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego opinii Komisji Arbitrażowej nie ma służyć ustaleniu przez sąd nowego stanu faktycznego, lecz wykazaniu nieprawidłowości postępowania administracyjnego. Inaczej byłoby, gdyby skarżąca domagała się dopuszczenia przed sądem dowodu w postaci kontroperatu. Wówczas taki dowód nie mógłby zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem sąd nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu o czyichś prawach lub obowiązkach, a kognicja sądu polega w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, zarówno w sprawach indywidualnych jak i generalnych. Natomiast opinia sporządzona przez Komisję Arbitrażową nie służy do ustalenia stanu faktycznego, dlatego powinna zostać dopuszczona jako dowód w sprawie na okoliczność wykazania wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2635/19, LEX nr 3516781, CBOSA). Przedłożony w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokument - opinia o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzona przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] września 2025 r. - nie stanowi w ocenie Sądu okoliczności powstałej po wydaniu zaskarżonego aktu, lecz stanowi jedynie potwierdzenie zastrzeżeń skarżącej formułowanych w toku postępowania administracyjnego co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2017 r., II SA/Łd 1041/16, LEX nr 2258391, CBOSA). Opinia Komisji Arbitrażowej ma jedynie charakter pomocniczy przy dokonywaniu przez Sąd analizy mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ze względu na powyższe Sąd stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił i przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentu, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie omawianej opinii miało na celu wyłącznie potwierdzenie zastrzeżeń formułowanych przez skarżącą w stosunku do podstawowego dowodu, w oparciu o który organy administracji rozstrzygnęły sprawę co do istoty, tj. operatu rzeczoznawcy majątkowego z [...] lipca 2024 r. Uwzględnienie wniosku skarżącej w tym zakresie mieści się w powołanym wyżej przepisie. W tych okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony uznać należało, podnoszony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, jak też zarzut naruszenia przepisów postępowania. Określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego okazało się wadliwe, bowiem zostało dokonane z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Natomiast wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwy operat szacunkowy świadczy o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. To z kolei oznacza, że doszło do naruszenia przepisu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem dopuszczalne ustalenie opłaty planistycznej na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego, co oznacza jednocześnie, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego. Istotne wadliwości operatu szacunkowego, wskazane wyżej przez Sąd, a niedostrzeżone przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, wymagają, aby wyeliminować z obrotu prawnego wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji. Z tego też względu Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Sąd nie przesądza na tym etapie, czy i w jakiej wysokości opłata planistyczna winna zostać ustalona. Zasadniczą kwestią w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organy jest sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami z uwzględnieniem wniosków płynących z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a organy zobowiązane będą do należytej oceny przedłożonego operatu dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Stosownie do § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi w przypadku wartości należności ponad 100.000 zł - 1 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2.000 zł i nie więcej niż 100.000 zł. Wartość należności objętej zaskarżonym aktem to kwota 1 880 400 zł x 1%, co daje kwotę 18 804 zł. Z kolei § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) stanowi, że stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna to stawka obliczona na podstawie § 2. Zgodnie zaś z § 2 pkt 7 rozporządzenia stawki minimalne przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 200 000 zł do 2 000 000 zł - 10 800 zł. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono o zasądzeniu od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kwoty w łącznej wysokości 29 604 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt sentencji 2 wyroku).