II SA/Łd 196/14

Dnia 17 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie przyznania A. K. specjalnego zasiłku celowego w wysokości 3.000,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 30 lipca 2013r. A. K. zwrócił się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o pomoc finansową na pokrycie szkód poniesionych w związku z wystąpieniem z koryta rzeki W.. Wskazaną powyżej decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy D., przyznał A. K. specjalny zasiłek celowy w wysokości 3.000,00 zł, z przeznaczeniem na remont pomieszczeń w części mieszkalnej. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż wnioskodawca wystąpił do Komisji powołanej przez Burmistrza D. o ustalenie szkód i oszacowanie strat powstałych w wyniku gwałtowanych opadów deszczu oraz podtopień na terenie miasta i gminy D. w maju i czerwcu 2013r. Protokołem z dnia 20 czerwca 2013r. Komisja ustaliła zakres szkód wyrządzonych w gospodarstwie domowym wnioskodawcy spowodowanych zalaniem dolnej kondygnacji budynku mieszkalnego. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy D. wystąpił do Wojewody [..] o przyznanie środków na pomoc dla poszkodowanych osób, jednak w dniu 19 sierpnia 2013r. otrzymano odpowiedź negatywną. W dniu 10 września 2013r. powtórzono wniosek, który pismem z dnia 9 października 2013r. został rozpatrzony pozytywnie. W ww. piśmie Wojewoda wskazał osoby, jakim należy przyznać pomoc oraz kwotę wsparcia finansowego. W przypadku A. K. jest to kwota 3.000,00 zł, przeznaczona na remont pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto organ podał w decyzji, iż dochód rodziny wnioskodawcy przekroczył kryterium ustawowe. Powyższą decyzję A. K. zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc w odwołaniu, iż brak było podstawy prawnej do rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa przez Wojewodę bezpośrednio poszkodowanym. Zadanie to wykonują ośrodki pomocy społecznej jako najbardziej zorientowane w sytuacji materialnej i możliwościach finansowych osób poszkodowanych. Jednocześnie, mając na uwadze rozmiary szkód w stosunku do udzielonej pomocy, skarżący stwierdził, że działania te są niezgodne z zasadami współżycia społecznego, a jako takie niezgodne z prawem i wysoko krzywdzące w obliczu tragicznego zdarzenia losowego jakim jest powódź. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a następnie ustaliło, że w wyniku gwałtownych i intensywnych opadów deszczu oraz podtopień na terenie miasta i gminy D. w okresie maj - czerwiec 2013r. zalaniu uległa dolna kondygnacja budynku mieszkalnego A. K. na wysokości 30 cm. Stwierdzono następujący zakres wyrządzonych szkód: "Na wysokości zalania odpada tynk. Pomieszczenia wypłytkowane na powierzchni około 70 m2. Należałoby zerwać tynk na wysokości 40 cm od posadzki i położyć nową warstwę z wykonaniem gładzi i malowaniem, po uprzednim wysuszeniu. Malowanie całości pomieszczeń ok. 200 m2. Tynki na takiej samej powierzchni z tym, że w miejscach, gdzie znajdują się płytki są ułożone cokoły z płytek. Odnowa tynku na elewacji zewnętrznej budynku od strony południowej na wysokości 40 cm" (protokół Nr 3/2013 z dnia 20 czerwca 2013r.). Łączna szacunkowa wartość szkód, zgodnie z załączonym do protokołu strat kosztorysem, wyniosła 33.092,29 zł." Ponadto, po przeprowadzeniu w dniu 30 lipca 2013r. wywiadu środowiskowego, organ pomocowy stwierdził, że dochód rodziny wnioskodawcy przekracza kryterium ustawowe, uprawniające do zasiłku celowego uregulowanego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, bo wyniósł 1.024,75 zł na osobę miesięczne. W ocenie Kolegium wobec przekroczenia ustawowego progu dochodu organ l instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego i rozpatrywał go pod kątem przesłanek zawartych w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, normującym szczególne zasady przyznawania zasiłku celowego. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie omawianego świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono zatem swobodnej ocenie organu. Organy pomocy społecznej muszą brać pod uwagę fakt, że posiadane przez nie środki finansowe są ograniczone i dlatego w przypadku pomocy przyznawanej osobom dotkniętym zdarzeniem losowym pomoc powinna być skierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji podniósł, że zasiłek celowy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie może być traktowany jedynie jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Kolegium podkreśliło także, że nie jest przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie zasadność przyznania A. K. specjalnej pomocy celowej z przeznaczeniem na remont pomieszczeń w części mieszkalnej, lecz wysokość przyznanego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego organ pomocowy nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy określaniu rozmiaru przyznanego świadczenia. Po analizie wniosku o przyznanie środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych dla poszkodowanych wskutek wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych na terenie miasta i gminy D. i weryfikacji przesłanej przez Burmistrza Miasta i Gminy D. dokumentacji Wojewoda [...] ostatecznie zaakceptował pomoc finansową dla Gminy D. w łącznej wysokości 17.638,00 zł z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych na remont budynków/lokali mieszkalnych dla 20. poszkodowanych. Z załączonego do pisma Wojewody wykazu osób zakwalifikowanych do pomocy wynika, że A. K. otrzymał pomoc z budżetu państwa w wysokości 3.000,00 zł i w takiej właśnie wysokości przyznano wnioskodawcy pomoc zaskarżoną decyzją. Ponadto, w oczekiwaniu na pomoc realizowaną z budżetu państwa, A. K. udzielono także pomocy finansowej ze środków własnych gminy. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...], organ pomocowy udzielił skarżącemu jednorazowej pomocy specjalnej w wysokości 800,00 zł na zakup opału - zgodnie ze stwierdzonymi podczas wywiadu środowiskowego potrzebami oraz możliwościami finansowymi gminy. W ocenie Kolegium, przyznana zaskarżoną decyzją pomoc odpowiada celom i możliwościom organu pomocy społecznej, zwłaszcza mając na uwadze okoliczność, iż wnioskodawca ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniósł A. K., zdaniem którego decyzja Kolegium jest wadliwa, dlatego winna być uchylona, gdyż nie zawiera odpowiedzi na zarzuty podnoszone w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu braku podstawy prawnej do rozdysponowania środków z rezerwy budżetowej przez Wojewodę [...]. Ponadto brak jest odniesienia do rażącej dysproporcji w wysokości przyznanego zasiłku w stosunku do poniesionej szkody. Zgodnie bowiem z "Zasadami udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej mających miejsce w 2013r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego" pomoc takowa mogła być przyznana w kwocie do 20 tyś złotych. Zasady te określone zostały w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013 roku, znak DUSKZ-III-5841-17/2013. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze organ administracji wyjaśnił, że w przypadku udzielania pomocy finansowej z dotacji budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obok przepisów ustawy o pomocy społecznej zastosowanie mają także "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej, mających miejsce w 2013r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego". Zasady te ustalone zostały przez Ministra Administracji i Cyfryzacji i przekazane wojewodom pismem z dnia 6 czerwca 2013 roku, znak: DUSKŻ-111-5841-17/2013. Określają one także sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. W myśl pkt. III tych zasad w celu uruchomienia środków na zasiłki celowe z budżetu państwa, wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) sporządza i przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z adresem, opisem szkody i szacowaną kwotą każdego zasiłku. Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Administracji i Cyfryzacji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Biorąc zatem pod uwagę zapisy powołanych wyżej zasad za bezzasadny należy uznać zarzut zawarty w skardze, iż brak jest podstawy prawnej do rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa przez Wojewodę bezpośrednio poszkodowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie niestwierdzenia żadnego z powyższych uchybień Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm, dalej jako u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem – zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 1 i 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przesłanką, warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. W niniejszej sprawie zdarzeniem, o którym wyżej mowa, były intensywne opady deszczu oraz podtopień na terenie miasta i gminy D., na skutek których doszło zalania dolnej kondygnacji budynku mieszkalnego skarżącego. Bezspornym jest zatem, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z wystąpieniem ww. zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Jednakże jak słusznie podkreślił organ II instancji treści art. 40 ustawy u.p.s. nie można interpretować w oderwaniu od ogólnych reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawartych w treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s.. W przepisach tych wskazano, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja pomocy społecznej ma zatem jedynie subsydiarny charakter w stosunku do działań samych zainteresowanych. Podkreślenia wymaga także, że z użytego w art. 40 ustawy sformułowania "może być przyznany" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ orzekający posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. W tej sytuacji, rolą Sądu jest poprawność przeprowadzonego postępowania, tj. ocena, czy w okolicznościach danej sprawy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Co istotne, zasiłki przyznawane w trybie art. 40 ustawy nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody. Nie mają zatem na celu zrekompensowania powstałego w majątku wnioskodawcy uszczerbku majątkowego. Należy zaakceptować podgląd, wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy winny być kierowane w pierwszej kolejności do osób, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków klęski. W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków takiej klęski ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co organ musi uwzględnić, rozważając zarówno samo przyznanie, jak i wysokość pomocy (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2120/12; z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 2249/11 oraz z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 2801/12, –dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie przez organ powyższych kryteriów w pełni odpowiada celom ustawy o pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego podstawą przyznania wnioskowanej pomocy nie jest pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013 roku, znak: DUSKŻ-111-5841-17/2013 określające "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej, mających miejsce w 2013r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego". Pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wypłata świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu następuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowy tryb postępowania, weryfikacja wniosków przez wojewodę ma jedynie na celu uruchomienie dodatkowych środków. W tym właśnie celu wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z adresem, opisem szkody i szacowaną kwotą każdego zasiłku. Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Administracji i Cyfryzacji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Następnie Wojewoda dokonuje rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa do poszczególnych jednostek. Jednakże nawet wskazanie przez wojewodę kwot, które należy przyznać wskazanym poszkodowanym nie zmienia faktu, że ostatecznie decyzję podejmuje organ pomocowy, w trybie ustawy o pomocy społecznej. On też dokonuje wypłaty środków. Decyzja taka nadal ma charakter uznaniowy. Jedynie przyznanie wnioskującemu kwoty niższej od kwoty ustalonej przez wojewodę spowodowałoby przekroczenie uznania administracyjnego, bowiem organ nie mógłby powołać się na okoliczność, że nie dysponuje odpowiednimi środkami, skoro właśnie konkretna kwota została przeznaczona konkretnemu potrzebującemu. Z kolei przyznanie kwoty wyższej pozostaje już w wyłącznej gestii organu pomocowego. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty co do nieuprawnionego udziału Wojewody [...] w rozdziale środków nie mogą odnieść skutku. Co do wysokości przyznanego zasiłku, prawidłowo Kolegium stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że pomoc socjalna ze strony Państwa, w tym zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnić minimalne warunki bytowe niezbędne dla egzystencji potrzebujących, jego rolą nie jest natomiast całkowita rekompensata w szkód wyrządzonych przez powódź. Zasiłku bowiem nie należy utożsamiać z odszkodowaniem. Skarżący nie wnosił natomiast zastrzeżeń do ustaleń organów administracji zarówno w zakresie określenia rozmiaru powstałej szkody, jak również w zakresie sytuacji życiowej. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. M.CH.