II SA/Łd 207/13

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi Spółdzielni A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie oddalenia jako bezzasadnych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. LS II SA/Łd 207/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Spółdzielni A Ł. m.in. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. A 80 w Ł.. W wyniku oględzin obiektu w dniu 17 maja 2012 r. organ I instancji stwierdził, że obowiązek nie został wykonany, budynek jest nadal zamieszkały przez dwie rodziny, a ponadto nie zabezpieczono obiektu przed dostępem osób postronnych. Następnie organ I instancji wydał w dniu 22 maja 2012 r. upomnienie wzywające m.in. do wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku. W upomnieniu organ pouczył, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia i wskazał, jakie środki egzekucyjne mogą być zastosowane. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (nr [...]), a postanowieniem z dnia [...] nałożył na Spółdzielnię A Ł. grzywnę w celu przymuszenia wykonania tego obowiązku w wysokości 30 000 zł. Organ wezwał jednocześnie zobowiązaną Spółdzielnię do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] i wpłacenia nałożonej grzywny, zastrzegając przy tym, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt Spółdzielni. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni A Ł., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], uchylił w całości postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że strona w zażaleniu podniosła argumenty, które świadczyły o tym, że wnosiła zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oddalił jako bezzasadne zarzuty zgłoszone przez Spółdzielnię A Ł. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej m.in. wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. A 80 w Ł.. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Spółdzielnia A Ł.. Wskazała, że wyłączenie z użytkowania obiektu jest niewykonalne ze względu na niezapewnienie lokali zamiennych przez Miasto Gminę Ł., jak i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł.. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w myśl którego podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność obowiązku może mieć charakter faktyczny i prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie. Obowiązek jest natomiast niewykonalny z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodził żaden z przypadków niewykonalności. Obowiązek nałożono na właściwy podmiot, a przepisy prawa nie przewidują możliwości odmiennego rozstrzygania w zależności od tego, czy organ gmina winna przedstawić do dyspozycji lokatorów takiego budynku lokale zamienne czy socjalne. Niewywiązanie się przez gminę z obowiązku zapewnienia lokali zamiennych lokatorom wyłączonego z użytkowania budynku mieszkalnego, nie prowadzi do niewykonalności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia A w Ł., zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad, jakim powinno rządzić się postępowanie prowadzone przez organ władzy, tj.: zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organów władzy i stosowania racjonalnych rozstrzygnięć oraz zasady wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i na takiej podstawie dokonania właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego; w ocenie skarżącej, organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy uznając, że zaistniały przesłanki do nałożenia kary, podczas gdy strona sama złożyła wniosek o wyłączeniowe budynku z użytkowania ze względu na jego stan, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że stan faktyczny jest ustalony prawidłowo i dokonanie na tej podstawie oceny materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny ustalony przez organ jest nieprawidłowy, a więc nie można było dokonać właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wydać właściwego rozstrzygnięcia, 3/ art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy strona działała w kierunku wykonania ciążącego na niej obowiązku, a lokatorzy zamieszkujący budynek odmawiają wyprowadzenia się z budynku, mimo świadomości zagrożenia wynikającego z wyłączenia budynku z użytkowania, 4/ art. 68 pkt 3 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że strona dopuściła się w sposób zawiniony naruszenia tego przepisu, choć umieściła na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a w ramach dalszych działań dążyła do usunięcia z budynku lokatorów, którzy odmawiają opuszczenia lokalu pod jakimkolwiek pozorem, 5/ art. 68 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i pomimo uznania, że budynek zagraża bezpieczeństwu i pomimo złożonego wniosku o jego wyłączenie przez stronę. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nigdy nie uchylała się od wykonania nałożonego obowiązku. Co więcej - sama podejmowała i podejmuje czynności zmierzające do wypełnienia narzuconych na nią obowiązków, których wykonanie leży też w jej interesie. Niemniej jednak, na skutek braku prawnych środków przymuszających lokatorów do opróżnienia lokalu, nie jest w stanie ostatecznie wypełnić dyspozycji zawartych w decyzjach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pokreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie ocena podnoszonego przez skarżącą spółdzielnię zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, określonego w art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015). W myśl tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarzut taki strona zgłosiła w toku postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] o wyłączeniu spornego budynku z użytkowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym, choć strona konsekwentnie podnosi ten argument, że to sama spółdzielnia zwróciła się od właściwego organu o wydanie takiej decyzji. Na skutek bowiem jej wydania, rzeczywiście zgodnego z wolą strony, powstał po jej stronie obowiązek wykonania decyzji, a w razie jej niewykonywania – obowiązek po stronie właściwych organów doprowadzenia w drodze egzekucji administracyjnej do spełnienia nałożonych w decyzji obowiązków przy zastosowaniu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Warto przy tym dodać, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dlatego też na obecnym etapie postępowania, po skutecznym doręczeniu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie może brać pod uwagę innych okoliczności sprawy, niż tylko te, które dotyczą wykonania nałożonego obowiązku i podmiotu zobowiązanego, a także rozpatrzenia wnoszonych przez ten podmiot zarzutów. W niniejszej sprawie właśnie, wobec niewykonania obowiązków nałożonych na stronę zobowiązaną do wykonania decyzji, organ wszczął egzekucję administracyjną, doręczając skutecznie najpierw upomnienie (spełniające wymogi z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a następnie tytuł wykonawczy, zawierający wszystkie elementy przewidziane w art. 27 ustawy. Wówczas to skarżąca spółdzielnia stwierdziła, że wykonanie nałożonego na nią obowiązku jest niewykonalne, co stanowi zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, określony art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia. Spełnia wprawdzie podobną rolę jak odwołanie (zażalenie) w postępowaniu orzekającym, wykazuje jednak pewne odrębności. Ten środek służy tylko zobowiązanemu. Odwołanie (zażalenie) można składać z każdego powodu (wystarczy, że strona jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia – art. 128 k.p.a.), zarzut – tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Składa się go tylko wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej. Złożenie odwołania (zażalenia) w postępowaniu orzekającym w zasadzie wstrzymuje wykonanie decyzji (postanowienia), zgłoszenie zarzutu nie wywiera tego skutku (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, str. 100). W niniejszej sprawie dokonana przez organy administracji interpretacja art. 33 pkt 5 ustawy nie budzi zastrzeżeń. W przepisie tym bowiem chodzi o niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1163/10, z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1603/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Gd 643/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2009 r., II SA/Wr 113/09). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2003, s. 131-132). Tak więc subiektywne przekonanie strony o niemożności zapewniania lokali zastępczych osobom wciąż zajmującym mieszkania w wyłączonym z użytkowania budynku nie może zostać uznane za okoliczność, która przekreśla możliwość wykonania obowiązku nałożonego na skarżącą spółdzielnię. Nie skutkuje ona bowiem obiektywną niewykonalnością obowiązku, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu egzekucji. Bez znaczenia są bowiem w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. O niewykonalności obowiązku opróżnienia budynku nie świadczy również okoliczność braku możliwości przekwaterowania, wynikająca z braku posiadania przez samorząd terytorialny lokali, do których można byłoby dokonać wykwaterowania. Należy bowiem uzmysłowić sobie ewentualne konsekwencje niewykonania nałożonego obowiązku, biorąc pod uwagę fatalny stan techniczny budynku (co wynika ze sporządzonych ekspertyz technicznych) i duże prawdopodobieństwo jego zawalenia się wraz z zamieszkującymi w nim wciąż ludźmi. Odnosząc się z kolei wprost do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie mogły one przynieść oczekiwanego rezultatu. Niezrozumiałe są dla Sądu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opierające się na argumentach, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niepełny i nie mógł stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia. Raz jeszcze podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena zasadności zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skoro spółdzielnia miała wykonać obowiązek m.in. wyłączenia z użytkowania należącego do niej budynku mieszkalnego, a organ stwierdził, że w budynku wciąż mieszkają ludzie, to prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną i prawidłowo uznał, że zarzut niewykonalności obowiązku jest niezasadny, z przyczyn wyżej podanych. Nie była więc konieczna kolejna wizja lokalna. Zresztą sama spółdzielnia nie zaprzecza, że lokatorzy, choć bezprawnie, wciąż zajmują budynek. Organy nie kwestionowały również, że spółdzielnia oznakowała zagrożony zawaleniem budynek i wykonała obowiązki informacyjne wynikające z decyzji z dnia [...]. Nie to jednak było przedmiotem rozstrzygnięcia. Podstawowy obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania nie został przecież wykonany, a przyczyny tego niewykonania, podawane przez stronę zobowiązaną, nie okazały się na tyle skuteczne, by jej zarzut uznać za zasadny. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. a.bł.