II SA/Łd 212/17

Dnia 27 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 roku sprawy ze skargi D. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak:[...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej D. W. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia K.C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], którym – na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej przywoływanym jako "P.b." – nałożono na K. C. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 2016r. ekspertyzy technicznej wykonanego ukształtowania terenu nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. [...] 49, na działce nr [...], sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe i wpisaną na listę właściwej okręgowej izby samorządu zawodowego, zawierającą ocenę kierunku odpływu, znajdującej się na gruncie wody opadowej wraz z projektem niezbędnych robót do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie objętym postanowieniem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 17 czerwca 2016r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo D. W. informujące, że ogród przy budynku zlokalizowanym w Ł. przy ul. [...] 49 jest urządzany i wykonywane są prace niwelacyjne niezgodnie z zatwierdzonym projektem. W toku postępowania ustalono, że budynek na ww. działce zrealizowano na podstawie pozwoleń na budowę nr [...] z dnia 17 czerwca 2013r., [...] z dnia 24 lipca 2013r. a także nr [...] z dnia 1 sierpnia 2014r. Zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania. W dniu 25 sierpnia 2016r. organ I instancji przeprowadził oględziny w przedmiocie sprawdzenia zgodności ukształtowania terenu z projektem zagospodarowania działki. Stwierdzono, że według projektu, z tarasu na teren działki winny być wykonane schody z 8 stopniami, a wykonano 5 stopni, natomiast różnica wysokości pomiędzy tarasem a terenem działki od strony wschodniej winna wynosić 1,22m, a wynosi 74cm. Ponadto ustalono, że według projektu, różnica wysokości pomiędzy murkiem oporowym a terenem działki przy ogrodzeniu działki pomiędzy działkami nr 212/1 i 212/2 powinna wynosić 58cm, a wynosi 50cm bez zachowania naturalnego pierwotnego ukształtowania terenu. Stwierdzono, że murek oporowy pomiędzy działkami nr 212/1 i 212/2 wykonano w odległości od 2,8m do 4,0m od ogrodzenia z działką nr 212/2 zamiast w odległości 1,4m. Pismem z dnia 26 sierpnia 2016r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu na wniosek D. W. postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w Ł. przy ul. [...], działka nr 212/1, obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji – na podstawie art. 81c ust. 1 P.b. – zobowiązał K. C. do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2016r. szkicu sytuacyjnego działki nr 212/1 położonej w Ł. przy ul. [...] 49, sporządzonego przez uprawnionego geodetę z określonymi rzędnymi poziomu posadowienia posadzki tarasu, terenu przy tarasie, muru oporowego, terenu przy murze oporowym oraz przy granicy z działką nr 212/2. W dniu 15 września 2016r. K. C. przedłożyła inwentaryzacje geodezyjne dotyczące przedmiotowego obiektu, zaś w dniu 30 września 2016r. P. L., będący pełnomocnikiem K. C. przed organem I instancji oświadczył, że ukształtowanie terenu wraz z nasadzeniem zieleni, nawiezieniem humusu oraz murem oporowym było wykonane przez inwestora po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania, tj. po dniu 28 grudnia 2015r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nałożył na K. C. "obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 listopada 2016r. ekspertyzy technicznej wykonanego ukształtowania terenu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 49, działka nr 212/1, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe i wpisaną na listę właściwej okręgowej izby samorządu zawodowego, zawierającą ocenę kierunku odpływu, znajdującej się na gruncie wody opadowej wraz z projektem niezbędnych robót do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. W ustawowym terminie zażalenie od ww. postanowienia wniosła K. C., wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie wskazując, iż 1) organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie zmiany kierunku odpływu wód opadowych z terenu działki nr 212/1, co leży w kompetencji Prezydenta Miasta Ł.; 2) kierunek wód opadowych nie został zmieniony, woda opadowa nie jest odprowadzana na sąsiednią działkę, co wynika z pominiętych dowodów w sprawie; 3) właściwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz posiadana wiedza specjalna organu nadzoru czyni bezpodstawnym nałożenie oceny technicznej celem ustalenia ukształtowania terenu; 4) w aktach sprawy znajdują się mapy z rzędnymi przed rozpoczęciem robót budowlanych i po ich zakończeniu, oględziny wraz z dokumentacją zdjęciową, które jednoznacznie wskazują, że kierunek odpływu nie został zmieniony. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem. W uzasadnieniu postanowienia – przytaczając treść art. 81c ust. 2 P.b. – wyjaśniono, iż postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego przepisami P.b., a ekspertyzy i oceny techniczne, o których mowa w tym przepisie mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań przewidzianych przepisami P.b. Powyższa norma ma charakter szczególny i dlatego nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Organ podkreślił, iż przesłanka "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy też stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedyną, którą właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 P.b. Nadto organ nadzoru budowlanego, nie zaś strona, winien wykazać czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto organ podkreślił, że "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w tym przepisie z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych bądź w przypadku, kiedy zbadanie stanu technicznego wymaga dokonania, tzw. "odkrywek" jak chociażby odkopania fundamentu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 81c ust. 2 P.b. jest niezasadne. Wątpliwości organu II instancji wzbudził sam zakres prowadzonego postępowania, w ramach którego wydano skarżone postanowienie, wszczęte w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w Ł. przy ul. [...], działka nr 212/1. Organ wskazał, iż nie można pominąć tego, że obiekt oddano do użytkowania w 2015r., wówczas to organ I instancji analizował prawidłowość przedmiotowej budowy oraz kompletność przedłożonych dokumentów, w tym inwentaryzacji budowlanych. Mapy te wskazywały na miejsce lokalizacji budynku wraz z tarasami, jak również przedstawiały rzędne terenu. Uprawniony geodeta, mgr inż. K. C., wskazał, że lokalizacja obiektu budowlanego, to jest: budynku mieszkalnego, zjazdu oraz przyłączy: wodociągowych i kanalizacji sanitarnej pod względem sytuacyjnym jest zgodna z projektem (szkic inwentaryzacji zaewidencjonowano w dniu 15 października 2015r.). Ponadto organ II instancji wskazał, iż art. 81c ust. 2 P.b. umożliwia nałożenie oceny bądź ekspertyzy technicznej w razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ekspertyza techniczna "wykonanego ukształtowania terenu nieruchomości''' nie podlega zatem subsumcji pod wskazaną normę, skoro nie mieści się w kategorii jakości robót budowlanych. Organ stwierdził zatem, że rozważaniu organu I instancji podlegać winna zasadność prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budynku, który został zrealizowany na jego podstawie i następnie oddany do użytkowania. Ponadto organ wskazał, iż ustalenia w formie stosownej dokumentacji wymaga również krąg stron tego postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutów zaskarżenia organ zażaleniowy uznał, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w tym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podzielił zatem argument, że bezpodstawnym było nałożenie oceny technicznej celem ustalenia ukształtowania terenu. Na tym etapie sprawy, obejmującej jedynie postępowanie wpadkowe (incydentalne), prowadzone w ramach postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ odwoławczy nie dysponuje jednak uprawnieniem do umorzenia tego postępowania w całości. Dalej organ zażaleniowy wskazał, że organ I instancji nie prowadził, jak zarzucono w zażaleniu, postępowania w przedmiocie zmiany kierunku odpływu wód opadowych z terenu działki nr 212/1, co faktycznie leży w kompetencji Prezydenta Miasta Ł. Na ostateczną postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła D. W. kwestionując poczynione przez organy ustalenia w rozpoznawanej sprawie. Wskazała, iż ziemia z wykopanych fundamentów została pozostawiona na terenie inwestycji a następnie rozsypana na działce nr 212/1. W okresie późniejszym nawieziono na ww. działkę ziemi ogrodniczej, co dodatkowo podwyższyło teren inwestycji. Wszystko to sprawia niezgodność wykonanych prac z projektem zagospodarowania terenu w zakresie różnic w wysokościach terenu i wykonania muru oporowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i w związku z tym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a – c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu zażaleniowego uchylające postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 P.b. i umarzające postępowanie w zakresie nakazanej oceny wykonanego ukształtowania terenu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr 212/1. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada na wstępie wskazać, iż oddanie do użytku obiektu budowlanego zrealizowanego na ww. nieruchomości wskutek dokonania zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 57 P.b.) nie tamuje możliwości prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. sygn. akt: II OSK 1616/11; wyrok NSA z dnia 31 marca 2015r. sygn. akt: II OSK 1230/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobnie wypada ocenić prace wykonanie już po legalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, będące w istocie wykonaniem robót budowlanych przewidzianych przez zatwierdzony projekt budowlany, w następstwie których ma miejsce istotne odstąpienie od tegoż projektu budowlanego lub innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Nadto wypada wskazać, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi m.in. odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.). Przy czym każde odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu musi być traktowane jako odstąpienie istotne (vide: A.Kosicki [w:] A.Plucińska – Filopowicz, M.Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, El/lex, 2017, uwagi do art.36a; A.Ostrowska [w:] A.Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, uwagi do art. 36a; wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 września 2010r. sygn. akt II SA/Lu 170/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem z okoliczności ustalonych przez organ I instancji wynika, iż teren inwestycji został zagospodarowany w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, stanowiącego część składową projektu budowlanego, wskutek zarówno podwyższenia terenu inwestycji ponad wielkości wskazane w projekcie, co miało wpływ na zakres wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego, jak i – w następstwie odmiennego niż zaprojektowano – zlokalizowania i wykonania muru oporowego, to wypada skonstatować istnienie sfery faktycznej umożliwiającej uznanie istotności dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dalej należy wskazać, iż przepis art. 81c ust. 2 P.b. przyznaje organom uprawnienie do domagania się od określonych stron postępowania dostarczenia materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Istotność odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego niewątpliwie uzasadnia prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w tym zakresie (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Zgodzić się wypada z organem II instancji, iż przepis art. 81c ust. 2 P.b. limituje uprawienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, odnosząc go wyłącznie do sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a pozostawienie mas ziemi po wykonanych wykopach, jak również nawiezienie ziemi ogrodniczej nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, bowiem nie stanowi ani robót budowlanych (art. 3 pkt 7 P.b.), ani też obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.). Nie jest również wyrobem budowlanym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. 2016r. poz. 1570 ze zm.). Organ II instancji pominął jednak fakt, iż projekt zagospodarowania działki zakładał m.in. wykonanie konstrukcji oporowej, której lokalizacja i sposób realizacji odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego. Konstrukcja oporowa stanowi budowlę, a zatem jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 i 3 P.b.). Tym samym należy skonstatować, iż zachodzą w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tegoż obiektu budowlanego, a to – wbrew stanowisku organu II instancji – może usprawiedliwiać nałożenie na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. Tak więc – jakkolwiek trafna jest konkluzja organu zażaleniowego, iż wadliwie organ I instancji nałożył w trybie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanego ukształtowania terenu nieruchomości – to jednak należy dostrzec, iż istnieją takie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, które usprawiedliwiają prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w tym również możliwość domagania się od inwestora dostarczenia stosownych informacji w trybie art. 81c ust. 2 P.b. Tym samym, o ile wypada uznać poprawność uchylenia zaskarżonym aktem postanowienia organu I instancji, o tyle bezzasadne było umorzenie postępowania w zakresie objętym postanowieniem organu I instancji, bowiem w tym zakresie postępowanie, w tym także dowodowe, nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Zasadnie natomiast dostrzegł organ II instancji, iż postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego nie wyczerpuje możliwych reakcji prawnych na sytuację mającą miejsce na działce nr 212/1. Fakt zalewania działki uczestniczki postępowania jako skutek zmiany kierunku odpływu wód opadowych może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu gminy w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1121 ze zm.). Z powyższych względów uznając, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. oraz art. 105 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią powyższe uwagi (art. 153 P.p.s.a.) Natomiast w zakresie zgromadzenia informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia o następstwach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mając na uwadze wskazany powyżej charakter art. 81c ust. 2 P.b., organy winny zwrócić uwagę na to, iż skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jako fachowy pion administracji publicznej winien co do zasady ewentualne wątpliwości rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu budowalnego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2013r. sygn. akt II OSK 192/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). A.B.