II SA/Łd 213/16

Dnia 3 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi H. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – w skrócie k.p.a.), art. 25 ust. 2 pkt 1 lit."a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz.U. 2014 r. poz. 1206 – dalej "ustawa o kombatantach") po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] pozbawiającą H. R. uprawnień kombatanckich. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy o kombatantach, a następnie wyjaśnił, że H. R. posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane przez Zarząd Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Ł. z tytułu walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej. W związku z informacjami znajdującymi się w aktach sprawy, z których wynikało, że weryfikowany pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej w celu sprawdzenia, z jakimi jednostkami walczył H. R. służąc w 10 Pułku KBW mp. P. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, opierającego się na kwerendzie akt IPN-u, a także po wyznaczeniu stronie terminu do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego, opierając się na zgromadzonych dowodach (w tym odpowiedzi Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 27.10.2015 r.) organ stwierdził, że jednostka w której służyła strona w latach 1947-1949 brała udział w walkach z organizacjami mającymi na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej m.in. z Armią Krajową oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Nadto organ wskazał, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową powołaną w 1945 roku do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego, do 1954 roku podlegał Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1991 r. (sygn. akt II UZP 7/91; OSNC APU 1992/10/174) stwierdził, że Korpus Bezpieczeństwa Publicznego wchodził w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego. Wolno zatem wskazać, że wnioskodawca zwalczał osoby stawiające sobie za cel wyzwolenie Polski spod okupacji radzieckiej. Organ powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1999 r. (sygn. akt V SA 1663/98; Lex nr 49270), w którym stwierdzono, że służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r. (sygn. akt V SA 423/00; Palestra 2001/7-8/205) podał, że z punktu widzenia wymagań stawianych przez ustawę o kombatantach fakt udziału w walkach z podziemiem poakowskim (nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej) powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Nie ma też znaczenia dla utraty uprawnień kombatanckich fakt, iż oddział, w którym służył skarżący, niezależnie od zwalczania poakowskiego podziemia, walczył także z bandami o kryminalnym charakterze lub z oddziałami UPA. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1126/04; Lex nr 165721) sformułował tezę, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach należy interpretować rozdzielnie. Oznacza to, że wykazanie osobie zainteresowanej wykonywania tylko zadań operacyjnych (lub tylko zadań śledczych) upoważnia organ do zastosowania przywołanego przepisu i wydania rozstrzygnięcia o pozbawieniu (odmowie przyznania, odmowie przywrócenia) uprawnień kombatanckich. Ten tok rozumowania został wyrażony nie tylko w przywołanym wyroku zawierającym niezwykle obszerne uzasadnienie zawierające przegląd poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze w aspekcie wykładni analizowanego przepisu, lecz również w innych orzeczeniach, które organ w szerokim zakresie przytoczył. Zamieszczony w omawianym przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach... spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne" nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Tym samym trzeba uznać, iż można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym sama współpraca z organami represji (niezależnie od stosunku prawnego leżącego u podstaw pracy lub współpracy) nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i charakter zatrudnienia w tych organach chodzi (wyrok TK z dnia 15 lutego 1994 r.; sygn. akt K 15/93; OTK ZU 1994/1/4). Organ dostrzegł również, iż w aktach sprawy znajduje się Protokół z przeglądu akt kombatanckich Nr K-241217, który nie będąc decyzją administracyjną, wskazuje jedynie na zaliczone tytuły i okresy działalności kombatanckiej w zakresie uprawnień przyznanych przez ZBoWiD. Art. 25 ust. 1 powołanej ustawy wprawdzie stanowi, że osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2, jednak - jak to już zostało wyjaśnione - właśnie na podstawie art. 25 ust. 2 (pkt 1 lit. a zachodziły podstawy do obligatoryjnego ("pozbawia się") pozbawienia uprawnień osób, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c tej ustawy. Na ostateczną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skargę do sądu administracyjnego złożył H. R. nie zgadzając się z uzasadnieniem decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] pozbawiającą H. R. uprawnień kombatanckich. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy o kombatantach. W myśl art. 25 ust. 1 tej ustawy osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy o kombatantach, uprawnień kombatanckich pozbawia się między innymi osoby wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy stanowi, że uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że w postępowaniu mającym za przedmiot weryfikację dotychczasowych uprawnień kombatanckich kluczowe jest przede wszystkim ustalenie okoliczności, miejsca i okresu pełnienia przez kombatanta służby w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej oraz wykonywania podczas i w związku z tą działalnością zadań śledczych lub operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w latach 1947-1949 skarżący pełnił służbę wojskową w 10 Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P., którego żołnierze, jak wynika z informacji Instytutu Pamięci Narodowej brali udział w walkach z oddziałami Armii Krajowej, Narodowymi Siłami Zbrojnymi, grupami zbrojnymi określanymi jako "bandy rabunkowe" oraz ugrupowaniami "A" i "B". Deklaracja członkowska zawierająca prośbę skarżącego o przyjęcie w poczet członków ZBoWiD wskazuje wyraźnie, że skarżący w ramach odbywanej służby wojskowej w jednostce KBW brał czynny udział w akcjach przeciwko reakcyjnemu podziemiu. Zatem ustalony przez organ stan faktyczny wyczerpuje, co zostało prawidłowo zinterpretowane w obu decyzjach, dyspozycję art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach. Pełnienie służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego należy zakwalifikować jako stan przewidziany w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach. Jak słusznie zauważył organ, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że KBW był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą po 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Pojęcie "aparat bezpieczeństwa publicznego" oznaczało wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Są zatem podstawy do wniosku, że KBW był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. Jednocześnie przyjmuje się, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy należy interpretować oddzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie przyjmował, iż na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1083/08, LEX nr 478889 i z dnia 21 września 2012 r., II OSK 817/11, LEX nr 1252197). Udział w ramach służby w KBW w walkach z niepodległościowym podziemiem nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej, co było udziałem skarżącego, powodować zatem musi utratę uprawnień kombatanckich (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., II OSK 199/07, LEX nr 478889 i z dnia 29 stycznia 2008 r., II OSK 1948/06, LEX nr 494852). Obowiązująca ustawa o kombatantach nie pozwala zatem na zachowanie uprawnień kombatanckich uzyskanych na podstawie dotychczasowych przepisów przez osoby, które wymienia przepis art. 21 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy, nakazując wprost pozbawienie takich osób uprawnień kombatanckich. Pozbawienie uprawnień kombatanckich następuje bowiem ze względu na sam fakt służby w aparacie bezpieczeństwa publicznego, niezależnie od okoliczności, w jakich podjęto tę służbę i niezależnie od charakteru wykonywanych prac czy czynności, w szczególności czy były one związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Sama przynależność do struktur urzędu bezpieczeństwa stanowi bowiem obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich i przekreśla wcześniejsze zasługi, które mogłyby stanowić tytuł do zachowania tych uprawnień, gdyby nie zachodziła ta przesłanka (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 255/06, LEX nr 342605). Tak więc przesłanką pozbawienia uprawnień kombatanckich jest sama tylko okoliczność pełnienia służby lub funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego. Art. 25 ustawy o kombatantach nie daje organowi uprawnień o charakterze uznaniowym, lecz nakłada na niego obowiązek pozbawienia uprawnień kombatanckich osobę, co do której takie ustawowe przesłanki zaistniały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1609/06, LEX nr 306509). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS