II SA/Łd 217/13

Dnia 28 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 roku sprawy ze skargi B. M. i W. M. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 211/12 dotyczącym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania sądowego; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącym B. M. i W. Mi. solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego w dniu 15 marca 2013 r. i zaewidencjonowaną pod poz. [...]. LS Pismem z dnia [...] B. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 211/12 ze skargi B. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanych przez B. i W. M. nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. przy ul. A [...]. Organ stwierdził, że fakt samowoli budowlanej jest bezsporny, inwestor odstąpił od możliwości legalizacji inwestycji nie przedstawiając stosownych dokumentów, a w związku z tym nakazał rozbiórkę wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego. W odwołaniu W. M. podniósł, że dokumenty, jakich zażądał organ I instancji znajdują się w aktach sprawy, schody oraz podjazd dla wózków towarowych nie stanowią obiektu budowlanego, a tym samym brak jest podstaw do "zastosowania trybu postępowania według przepisów art. 48 i 49". Wskazał również na błędne przyjęcie przez PINB w K., iż schody wraz z podjazdem zostały wybudowane od nowa. Strona wyjaśniła, że "wykonano roboty budowlane polegające na remoncie starych schodów poprzez rozbiórkę zewnętrznej warstwy biegu i wykonaniu w tym miejscu uzupełniającej warstwy betonowej oraz obłożeniu płytkami. Od strony południowej wykonano w miejscu stopni podjazd do sklepu". Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał za niesporne, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza warunków techniczno-budowlanych w sposób uniemożliwiający jego funkcjonowanie zgodnie z prawem. Prawidłowo zatem organ I instancji wezwał inwestorów – B. i W. M. w drodze postanowienia nr [...] z dnia [...] do przedłożenia określonych tym postanowieniem dokumentów. Podniósł też, że przedkładana wcześniej do akt sprawy dokumentacja, nie mogła stanowić o wypełnieniu obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nie spełniała wymogów formalnych projektu budowlanego. Wobec braku wykonania nałożonego postanowieniem obowiązku i brakiem luzu decyzyjnego organ podtrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 211/12, oddalił skargę B. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Wyrok stał się prawomocny z dniem 9 października 2012 r. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia [...] B. i W. M., na podstawie art. 270 i 273 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 2 i § 3 k.p.a. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Łd 211/12. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku z dnia 6 września 2012 r., wznowienie postępowania w sprawie, dopuszczenie nowego istotnego dowodu jakim jest oświadczenie świadka M. R. dotyczące sposobu wykonania przedmiotowych schodów oraz podjazdu, umożliwienie przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego nowego dowodu tj. wykonania częściowej rozbiórki kostki brukowej przylegającej do schodów i stwierdzenia czy były wykonane nowe fundamenty świadczące o budowie schodów oraz podjazdu, od nowa. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, według norm przepisanych. Skarżący powołali się na okoliczności, które wyszły na jaw po zakończeniu postępowania oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi. Skarżący wskazali, że decyzje dotyczące nakazu rozbiórki opierały się na dowodach w postaci zeznań świadków M. P., H. P. oraz K. S. oraz twierdzeń W. i K. Ł., które ich zdaniem nie opierały się na prawdzie i nie powinny być wykorzystywane w sprawie. Wskazali, że wobec wspomnianych osób toczy się obecnie w Prokuraturze Rejonowej w Ł. postępowanie dotyczące składania nieprawdziwych zeznań. Zdaniem strony, art. 145 § 2 i 3 k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może zostać wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Strona zarzuciła naruszenie przez organ art. 67 § 1 oraz § 2 ust. 3 k.p.a. poprzez brak udokumentowania w protokole przeprowadzonych w dniach 23-24 czerwca 2008 r. oględzin schodów, co strona stwierdziła po przejrzeniu własnych dokumentów w dniu 20 lutego 2013 r. oraz wizycie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w dniu 21 lutego 2013 r. Skarżący podnieśli, że świadkiem oględzin był były pracownik sklepu – M. R., którego oświadczenie z dnia 23 lutego 2013 r. (załączone do skargi) stanowi nowy istotny dowód, istniejący w dniu wydania decyzji, a nieznany organowi. Oświadczenie, wskazujące na brak fundamentów pod schodami prowadzącymi do sklepu zdaniem skarżących świadczą o nieprawdziwości zeznać M. P., H. P. oraz K. S. W celu potwierdzenia oświadczenia załączonego do skargi, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego dowodu przez organy nadzoru budowlanego poprzez rozebranie elementów kostki brukowej i stwierdzenie czy pod schodami został wylany nowy fundament. Dodali, że w żadnej z decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki organy nie wspomniały o przeprowadzonych oględzinach, o pobranych próbkach schodów oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej. Brak analizy próbek oraz fotografii stanowi w opinii skarżących o rażącym naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., bowiem istotne dowody, które miały wpływ na wynik sprawy zostały zatajone przez organ I instancji, a tym samym nie były znane WSA w Łodzi, i nie mogli się na nie powołać. Stwierdzili, że są to nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. O tym, że skarżący nie wykonali całkowitej rozbiórki schodów i nie wybudowali w ich miejscu nowych, mają też świadczyć fragmenty znajdujących się w aktach sprawy zeznań wykonawcy remontu schodów J. B. z dnia 21 października 2009 r. oraz znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja dokonana przez S. W. z dnia 15 marca 2006 r. pełniącego jednocześnie funkcje projektanta, kierownika budowy oraz inspektora budowlanego w K. Zdaniem skarżących w sprawie nie doszło do "budowy" nowych schodów, ani też "odbudowy", bowiem prace obejmowały jedynie wierzchnią warstwę istniejących schodów. Nie doszło też do "rozbudowy" czy "nadbudowy", bowiem schody nie zwiększyły swoich rozmiarów. W rzeczywistości doszło do remontu schodów poprzez odtworzenie ich pierwotnego stanu z użyciem innych wyrobów budowlanych. Dodali, że podjazd został wykonany poprzez skucie zewnętrznej warstwy biegu istniejących schodów, a prace te były niezbędne ze względu na zagrażający bezpieczeństwu użytkowników stan schodów. Zdaniem skarżących wykonane prace można ewentualnie zakwalifikować jako "przebudowa", bowiem w ich wyniku doszło do zmiany parametrów użytkowych: południowa część istniejących schodów została przerobiona na podjazd dla wózków towarowych, przy czym nie zmieniły się parametry samego budynku. Skarżący wskazali następnie, że kolejną nową okolicznością, która wyszła na jaw po zakończeniu postępowania jest błędne przyjęcie przez organy administracji, że przedmiotowe schody oraz podjazd stanowią obiekt budowlany. Przemawia za tym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, wedle którego obiekty budowlane oznaczają budynki i budowle, a nadto ustawa Prawo budowlane, bowiem schody nie spełniają warunków definicji budynku, ani budowli, gdyż nie stanowią samodzielnej konstrukcji funkcjonalnej. Skarżący powołali też dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, która definiuje obiekt budowlany jako wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą i techniczną. Skoro zatem nie doszło do budowy schodów, a schody nie stanowią obiektu budowlanego, to zdaniem skarżących, nie miał w sprawie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdzili, że nie powinni ponosić odpowiedzialności w sytuacji, gdy nad wykonywanymi pracami czuwał inspektor budowlany, który jako profesjonalista uznał przedmiotowe prace jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Skarżący wskazali, że następną przesłanką wznowienia postępowania jest pismo K. Ł. z dnia 10 sierpnia 2004 r. skierowane do organu I instancji, które ich zdaniem nie spełnia wymogów formalnych i merytorycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 10 maja 2013 r. uczestnicy postępowania K. i W.Ł. wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a ponadto złożonej po terminie określonym w przepisach prawa. Ich zdaniem termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg od uprawomocnienia się orzeczenia tj. od dnia 9 października 2012 r. i upłynął 10 stycznia 2013 r., a zatem skarga z dnia 1 marca 2013 r. została złożona z uchybieniem terminu. Dodali, że skarżący nie wskazali żadnych nowych dowodów i okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania, bowiem wszystkie dokumenty przedstawione w skardze stanowiły materiał dowodowy i podlegały ocenie organów administracji oraz sądu. Dodali, że opinia o fałszywych dowodach i nieprawdziwych zeznaniach jest wyłącznie subiektywną oceną skarżących, a środek dowodowy w postaci oświadczenia M. R. mógł zostać zastosowany już w trakcie postępowania przed organami administracji, gdyż świadek ten był stronie znany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem nie zawierała ustawowej podstawy wznowienia. Zgodnie z art. 281 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Sąd odrzuci skargę o wznowienie postępowania, jeżeli została ona wniesiona z uchybieniem terminu lub nie jest oparta na przesłankach wznowienia postępowania sądowego wymienionych w art. 271-273 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Z powyższego wynika, iż warunkiem dopuszczalności skargi o wznowienie jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: wniesienie skargi w terminie i oparcie jej na ustawowej podstawie wznowienia. Niespełnienie choćby jednego z wymienionych wyżej warunków powoduje niemożność merytorycznego rozpoznania skargi. Z lektury skargi o wznowienie postępowania sądowego oraz pisma ją precyzującego wynika, że B. i W. M. opierają swą skargę na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a., jednak powoływane przez nich okoliczności i środki dowodowe nie spełniają wymogów przewidzianych tym przepisem. Skarżący zacytowali przepis, który stanowi podstawę prawną wznowienia postępowania sądowego, jednakże nie wskazali na rzeczywiste istnienie objętych nim przesłanek. Samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający ustawie, nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2022/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zobligowany jest do zbadania nie tylko czy podstawa wznowienia została prawidłowo sformułowana, ale również, czy podniesione w skardze przesłanki wznowienia realnie zaistniały. Skarga podlega natomiast odrzuceniu, zarówno wtedy, gdy nie opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jak i wówczas, gdy zostanie ustalone, że powołana w skardze ustawowa podstawa nie zachodzi (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt I FSK 30/06, publ. POP z 2007 r., nr 5, poz. 73). Skarżący wskazali na trzy grupy przesłanek, które w ich ocenie stanowią podstawę ustawową wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego. Po pierwsze, skarżący powołują się na oświadczenie M. R. dotyczące sposobu wykonania spornych schodów oraz podjazdu. W tym miejscu wskazać należy, że art. 273 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Istotne jest przy tym, co wynika ze stanowiska wypracowanego na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych, że okoliczności, o których stanowi przywołany przepis art. 273 § 2 p.p.s.a. muszą istnieć w trakcie zakończonego postępowania, ale nie były nim objęte. Muszą być tego rodzaju, aby powołanie ich mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienia NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1557/11, z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 18/11, z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1295/10 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, iż podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., mogą być tylko takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Środki dowodowe powstałe po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania (postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2010r., sygn. akt II FSK 2135/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazany środek dowodowy w postaci oświadczenia M. R. powstał w dniu 23 lutego 2013 r., a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którego skarga dotyczy, uprawomocnił się w dniu 9 października 2012 r., zatem dokument ten nie mógł stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowego, bowiem powstał po wydaniu prawomocnego orzeczenia i tym samym nie mógł mieć wpływu na wydane przez sąd rozstrzygnięcie. Po wtóre, skarżący wnoszą o wznowienie postępowania sądowego, gdyż w ich ocenie zostało ono oparte na sfałszowanych dowodach. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołuje się na toczące się postępowanie w sprawie składania fałszywych zeznań przez świadków. Otóż, wyjaśnić należy iż można żądać wznowienia postępowania sądowego z powodu przestępstwa jeżeli czyn został ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów (art. 274 p.p.s.a.). Powołanie się przez stronę na podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy wznowienia sądowego lecz jedynie postępowania administracyjnego. O tym bowiem, czy wznowione ma być postępowanie administracyjne, czy sądowe, decydują te przesłanki wznowienia, które są następstwem zdarzeń powstałych w danym (konkretnym) postępowaniu. Zwrócić uwagę należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe przeprowadza się w bardzo ograniczonym zakresie. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i jedynie może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone przed organem dowody z zeznań świadków M. P., H. P. i K. S., oraz wyjaśnień uczestników W. i K. Ł. które legły u podstaw istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych nawet gdyby okazały się fałszywe nie będą stanowiły podstawy wznowienia postępowania sądowego lecz administracyjnego, gdyż będą następstwem zdarzeń powstałych w postępowaniu administracyjnym. Ostatnią grupę podstaw wznowienia wskazanych przez stronę skarżącą stanowią de facto błędy z postępowania administracyjnego – zarzut braku udokumentowania w protokole czynności polegającej na oględzinach schodów; nie przeprowadzenie przez organy administracji analizy wykonanych schodów (próbki, fotografie); nie uwzględnienie przez organy administracji znajdujących się w aktach zeznań J. B. oraz inwentaryzacji S. W. Okoliczności te nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania sądowego w oparciu o art. 273 § 2 p.p.s.a. Odnoszą się bowiem do prawidłowości postępowania administracyjnego i mogły stanowić element skargi do sądu od decyzji organu drugiej instancji. W przeciwnym wypadku skarga o wznowienie postępowania sądowego stanowiłaby kolejny środek zaskarżenia decyzji administracyjnej służący jej ponownej kontroli. Zeznania J. B. oraz inwentaryzacja S. W. stanowiły materiał dowodowy sprawy zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] która poddana została ocenie Sądu w spawie II SA/Łd 211/12. A strona nie zgadzając się z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Sąd mogła kwestionować je składając skargę kasacyjną do Sądu II instancji. Podnoszone zaś przez skarżących kwestie niepodjęcia przez organy poszczególnych czynności, ocen czy analiz w trakcie postępowania administracyjnego stanowią obecnie jedynie polemikę z wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem sądowym, nie mogącą skutkować jego wznowieniem. Reasumując, stwierdzić należy iż skarżący nie powołali środków dowodowych lub okoliczności faktycznych mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania sądowego. Sformułowanie skargi przytaczające przesłanki z art. 273 § 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające do uznania, że skargę oparto na ustawowych podstawach wznowienia, w sytuacji gdy nie wskazano na rzeczywiste ich istnienie. Sąd uznał więc że skarga, jako nie oparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu. W takim stanie rzeczy, niemożliwa jest ocena dochowania terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowego, bowiem trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 277 p.p.s.a. liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o ustawowej podstawie wznowienia, której w niniejszej sprawie nie wskazano. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 281 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji, o zwrocie kosztów postępowania orzekając w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. B.A.