II SA/Łd 225/17

Dnia 5 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia A o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. A. P. W. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Szczerców wniosła o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 25 lipca 2017 r. Stowarzyszenie A, na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie charakterze uczestnika postępowania. W treści wniosku wskazało, że działa zgodnie z regulaminem i podziela zasadnicze zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 9 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z przywołanego wyżej art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem w charakterze jego uczestnika w sprawie dotyczącej innej osoby jest, aby postępowanie sądowe było następstwem uprzednio toczącego się postępowania administracyjnego, w którym został podjęty akt lub czynność poddany następnie sądowej kontroli w wyniku wniesienia skargi oraz aby sprawa sądowoadministracyjna dotyczyła zakresu statutowej działalności tej organizacji. W postanowieniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc o postępowaniu administracyjnym nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Jednolitość regulacji art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza dopuszczalność wykładni art. 33 § 2 w zakresie normy "a także organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności", jako samoistnej normy prawnej. Pozostaje to w sprzeczności z regułami wykładni, które wykluczają wykładnię normy prawnej w oderwaniu od całościowej regulacji przepisu prawa, w której jest zawarta oraz z regulacji przyjętej w ustawie. Art. 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził zastrzeżenie, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczył ten udział do spraw sądowoadministracyjnych ze skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Rozszerzenie praw procesowych organizacji społecznej jako uczestnika na prawach strony wymaga zmiany regulacji prawnej. Interpretacja rozszerzająca art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zgodna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w tej ustawie. Wolą ustawodawcy nie było przyznanie organizacji społecznej udziału w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak przyjęto w art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w postanowieniu z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 451/16 (dostępne jak wyżej) NSA podkreślił, że norma art. 33 § 2 p.p.s.a. opiera dopuszczenie organizacji społecznej na wystąpieniu przesłanki – sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej. Jednakże nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Organizacja bowiem nie ma zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, w przeciwieństwie np. do prokuratora, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie – tak przepis art. 9 p.p.s.a. Art. 184 Konstytucji przesądza, że jest to kontrola oparta na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa. Taką konstytucyjną koncepcję wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne nakazuje uwzględnienie jej w wykładni przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiej wykładni wymaga także art. 33 § 2 P.p.s.a. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Zatem tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (vide: postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28.09.2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 23 oraz B. Adamiak. Glosa do ww. postanowienia NSA, opubl. OSP z 2011r., z 11, poz. 108). Nadto pokreślić należy, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W. M. o jest uchwała Rady Gminy Szczerców w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, która z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) jest aktem prawa miejscowego, podejmowanym w ramach procedury planistycznej ściśle uregulowanej w przepisach wspomnianej ustawy. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienia NSA z dnia: 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1306/11, 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 644/11, 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14, 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 703/10, 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OZ 1361/07, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15, 12 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 451/16 – dostępne jak wyżej). Dodatkowo zauważyć trzeba, że Stowarzyszenie w treści wniosku poza ogólnikowym stwierdzeniem, że działa zgodnie z regulaminem i podziela zasadnicze zarzuty skargi w żaden sposób nie umotywowało, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sprawie doznałyby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu. Zaznaczyć nadto trzeba, że sąd nie dopatrzył się związku pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił Stowarzyszeniu A dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika. A. P.