II SA/Łd 242/19

Dnia 8 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego A z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr LIII/504/18 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń postanawia: odrzucić skargę. A. P. Dnia 25 kwietnia 2018 roku Rada Miejska w Wieluniu podjęła uchwałę Nr LIII/504/18 w sprawie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń. Pismem z dnia 14 maja 2018 r. Skarżący wniósł do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. jako organu nadrzędnego, o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia 13 czerwca 2018 roku [...] Urząd Wojewódzki w Ł. stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w/w uchwały. Stowarzyszenie zwykłe A na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w imieniu własnym zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr LIII/504/18 zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 11 ust. 1, 7, 8 art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 pkt. 8, art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, że Studium narusza ład oraz negatywnie ingeruje w warunki i jakość życia mieszkańców, którzy protestują i nie zgadzają się z jego treścią, a w szczególności z przeznaczeniem kolejnych terenów mieszkaniowych pod działalność produkcyjno-usługową. Nadto wskazuje, że zmiany na terenie objętym studium są sprzeczne z fundamentalnymi założeniami opracowania studium tj. poprawy jakości życia mieszkańców oraz rozwiązywania konfliktów społecznych. Wprowadzenie zaś zabudowy przemysłowo-usługowej w istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pogarsza warunki życia i zdrowia mieszkańców. Wskazano również, że organ odrzucił wniesione uwagi do studium nie odnosząc się przy tym do konkretnych zastrzeżeń. Nadto Organ nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, który umożliwiłby podjęcie decyzji zgodnych z prawem, a także nienależycie rozpatrzył materiał dowodowy, w szczególności uwagi zgłaszane przez mieszkańców, a tym samym nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest nieobiektywny i nie przedstawienia realnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie szczegółowo odniosło się w skardze do negatywnych skutków studium w odniesieniu do zdrowia i jakości życia mieszkańców Wielunia, wymieniając między innymi wzrost skażenia powietrza. Do akt dołączono protokół zebrania założycielskiego Stowarzyszenia a dnia 4 lutego 2015 oku, pełnomocnictwo ogólne dla K.G. do występowania w imieniu Stowarzyszenia we wszystkich sprawach prowadzonych przez Stowarzyszenie, także w postępowaniach toczących się przed sądami (k133 akt sądowych). Z załączonego Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że celami Stowarzyszenia zwykłe A są m.in. wspieranie wszechstronnego i zrównoważonego rozwoju społecznego, kulturalnego i gospodarczego, wspieranie demokracji i budowa społeczeństwa obywatelskiego w środowisku lokalnym, działania na rzecz ekologii, ochrony środowiska (k. 126 – 128 akt sądowych). Jako podstawę skargi Stowarzyszenie skazało przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, dodatkowo precyzując na rozprawie, że wnosi skargę we własnym imieniu. Również ustanowiony profesjonalny pełnomocnik Stowarzyszenia na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku sprecyzował, że Stowarzyszenie skarży Studium w imieniu własnym oraz wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Organ wskazał również cytując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej (sygn.. akt. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący musi wykazać zatem, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą która to narusza jego interes prawny. Podniesiono również, że w przedmiotowej sprawie, wniesiona skarga nie odwołuje się do naruszenia interesu prawnego skarżącego, który w żaden sposób nie dowiódł, iż przysługuje mu prawo własności dla terenu objętego uchwałą. Natomiast w ocenie organu przytaczana przez Stowarzyszenie argumentacja dotycząca zaistniałych naruszeń prawa w zakresie podnoszonej potrzeby ochrony środowiska lokalnego, nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego skonkretyzowanego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do zarzutów skargi, wskazując, iż są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a) kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U.2019.506 ze zm.. dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jednocześnie, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy i jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/2007, LexisNexis nr 3993407, Lex nr 334317; wyrok WSA w Łodzi z 9 maja 2012 r., II SA/Łd 1042/2011, LexisNexis nr 5186362, Lex nr 1158967). Mimo to, utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że akty te objęte są kognicją tych sądów, gdyż nie można generalnie wykluczyć naruszenia przez studium interesów prawnych indywidualnej osoby (wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II OSK 468/2012, LexisNexis nr 3932894; wyrok WSA w Łodzi z 9 maja 2012 r., II SA/Łd 1042/2011, Lexis Nexis nr 5186362, Lex nr 1158967, - tak Wiesław Kisiel w komentarzu do art. 101 u.s.g., Lexis Nexis 2013) Z powołanych regulacji, w szczególności art. 101 ust.1 u.s.g. wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na sporną uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Podkreślić raz jeszcze należy, że interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Reasumując, o statusie strony w postępowaniu sądowym, toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, bowiem Strona skarżąca wprost wskazała jako podstawę prawną przepis art. 101 ut.1 us.g., dodatkowo pełnomocnik Stowarzyszenia na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku potwierdził, ze Stowarzyszenie wniosło skargę we własnym imieniu, na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. Na marginesie jedynie wskazać można , że unormowanie zawarte w ust.2a nie znosi przesłanki naruszenia indywidualnego interesu prawnego, jako warunku skuteczności skargi na uchwałę samorządu terytorialnego. To za oznacza, że wnosząc skargę na podstawie art. 101 ust.2a u.s.g. należy wykazać naruszenie interesu prawnego każdej z osób, w imieniu której skarga została wniesiona. Jednak, jak już sąd wyjaśnił wcześniej, w niniejszej sprawie Stowarzyszenie powołało jako podstawę skargi przepis art. 101 ust.1 u.s.g. co oznacza jej wniesienie we własnym imieniu, co potwierdził pełnomocnik strony. Natomiast naruszenie indywidualnego interesu prawnego Stowarzyszenia nie zostało wykazane. W szczególności nie stanowią o naruszeniu własnego interesu Stowarzyszenia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia powołanych w niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty te zmierzają bowiem do wykazania naruszenia zasad i procedury uchwalania Studium. to zaś nie przesądza o naruszeniu przysługującego Stowarzyszeniu prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przez zasady sporządzania studium należy rozumieć zawarte w nim postanowienia oraz standardy dokumentacji planistycznej. Pojęcie trybu sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności podejmowanych w celu uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Żeby przystąpić do oceny zasadności tych zarzutów, sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego Stowarzyszeniu (np prawa własności Stowarzyszenia), czego jednak ani w skardze, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie nie uczyniło, utożsamiając naruszenie zasad procedury uchwalania Studium (zarzuty naruszenia art. 10, 11 i 12 u.s.g.) z naruszeniem spersonalizowanego interesu prawnego strony skarżącej. Tymczasem dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego upoważnia sąd do badania czy zachowane zostały zasady i procedura uchwalania aktu. Z uwagi na powyższe sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. MR