II SA/Łd 246/13

Dnia 22 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi "A" Spółki komandytowo – akcyjnej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. H., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku P. H., odmówił zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczętego na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. A nr 69, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. H. wniósł o jego uchylenie i zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jego zdaniem w zaistniałym stanie faktycznym sprawy postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez konserwatora zabytków. Wydanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska, jakie podejmie konserwator zabytków, będzie skutkowało podjęciem decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że B Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 18 kwietnia 2012 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej w Ł. przy ul. A nr 69, na działkach nr 156/3, 163/7, 163/6, 156/1, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji pismem z dnia 28 maja 2012 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł. o ustalenie, czy obiekty znajdujące się na terenie planowanej inwestycji figurują w ewidencji zabytków, następnie zaś pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. powiadomił o wszczęciu z dniem 28 maja 2012 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu willowego K. R., usytuowanego w Ł. przy ul. A. nr 67 wraz otoczeniem zabytków w granicach działek nr 155/3, 155/5, 156/1, 156/3, 163/6, 163/7, 163/8. W odpowiedzi Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. przedstawił zalecenia konserwatorskie, co do budynku dawnej stróżówki, objętego gminną ewidencją zabytków. Postanowieniem z dnia [...] Miejski Konserwator Zabytków działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podnosząc, iż nie narusza on zasad ochrony i opieki nad zabytkami. Dalej Kolegium wskazało, że pismem z dnia 4 września 2012 r. P. H. wniósł o zawieszenie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, argumentując, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków jego nieruchomości przy ul. A nr 67 obejmuje swym zakresem działki nr 156/3, 163/7, 163/6, których z kolei dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce sąsiada. Pismem z dnia 11 września 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wskazując na toczące się postępowanie, wniósł o zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał - w przekonaniu Kolegium - wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...]. o odmowie zawieszenia postępowania. Przywołując brzmienie art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wskazał w następnej kolejności, że stroną niniejszego postępowania jest P. H., a nie A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., gdyż to ta osoba, a nie Spółka, jest właścicielem nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A nr 67. Według organu II instancji norma zawarta w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi obligatoryjną przesłankę do zawieszenia postępowania, co oznacza, że niezależnie od wniosku strony postępowania, organ administracyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała. W przypadku braku przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, odmowa zawieszenia postępowania jest całkowicie słuszna. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczy sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego, sądu i nie było wcześniej prawomocnie (ostatecznie) przesądzone. Tym samym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, zaś w przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania w oparciu o powołaną powyżej normę nie jest dopuszczalne. Kolegium podkreśliło, że toczące się przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postępowanie o wpis do rejestru zabytków określonej nieruchomości wraz z otoczeniem nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem nie ma najmniejszej przeszkody do wydania decyzji rozstrzygającej meritum sprawy. Brak jest bowiem związku przyczynowego między rozstrzygnięciem podejmowanym przez organ I instancji w zależności od dokonanych ustaleń w postępowaniu prowadzonym na wniosek inwestora, a toczącym się odrębnym postępowaniem przed innym organem administracji, a zatem odmowa zawieszenia postępowania jest słuszna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie przepisów prawa poprzez przyjęcie, że zakończenie toczącego się przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynków posadowionych na nieruchomości, co do których toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie jest zagadnieniem bezpośrednio związanym i warunkującym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy zawieszenia toczącego się postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W motywach skargi Spółka powtórzyła w zasadzie argumenty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. Wyjaśniła również, że w chwili obecnej stroną postępowania jest A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo akcyjna w Ł. Aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 2012 r. Rep. A nr [...] P. H. wniósł aportem do przedmiotowej Spółki nieruchomości przy ul. A 65, 67 oraz B 27. W tym stanie rzeczy to właśnie Spółka, a nie P. H., jest legitymowana do złożenia skargi, albowiem to jej interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skutki prawne wywołuje ostateczna decyzja administracyjna o wpisie do rejestru zabytków wydana w konkretnej dacie, nie zaś wszczęcie postępowania w tym zakresie. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że na wniosek strony skarżącej w dniu 2 sierpnia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł. dotyczącego przedmiotowego wniosku. Nadto pełnomocnik poinformował, że sprawa dotycząca wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji przez SKO w Ł. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W przekonaniu Sądu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzające jej postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o odmowie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Bezspornym jest, że przed organem I instancji na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w W. toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą, na działkach nr ewid. 156/3, 163/7, 163/6 i 156/1 przy ul. A 69 w Ł. W toku niniejszego postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. w dniu 31 maja 2012 r. powiadomił organ I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu willowego K. R. usytuowanego w Ł. przy ul. A nr 67 wraz z otoczeniem zabytku w granicach działek nr 155/3, 155/5, 156/1, 156/3, 163/6, 163/7, 163/8, położonych w obrębie [...]. Wobec powyższego w dniu 5 września 2012 r. P. H., jako właściciel nieruchomości przy ul. A nr 67 w Ł., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej przez B Sp. z o.o. z siedzibą w W. inwestycji do czasu ostatecznego zakończenia postępowania "prowadzonego w trybie przepisów szczegółowych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla posesji przy której ma być realizowana inwestycja". Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wszczęcie postępowania przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków o wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu willowego K. R., usytuowanego w Ł. przy ul. [...] nr 67 wraz z otoczeniem zabytku w granicach działek nr 155/3, 155/5, 156/1, 156/3, 163/6, 163/7, 163/8, położonych w obrębie [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligujące organ do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przekonaniu Sądu rację mają organy orzekające obu instancji twierdząc, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ponieważ toczące się przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postępowanie o wpisanie do rejestru zabytków określonej nieruchomości wraz z otoczeniem nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyty w przywołanym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, że organ administracyjny ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem rozstrzygnięcia a zagadnieniem wstępnym, które winien uprzednio rozstrzygnąć inny sąd lub organ. W judykaturze sądów administracyjnych dominuje jednolite stanowisko, iż zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12 – Lex nr 1218835, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 576/12 – Lex nr 1234486, Lublinie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 537/12 – Lex nr 1235119, Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 610/12 – Lex nr 1224044). Innymi słowy, chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Bez tego "elementu" nie jest prawnie dopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W przekonaniu Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za organem I instancji prawidłowo oceniło, że taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Bez wątpienia wpisanie do rejestru zabytków określonej nieruchomości wraz z otoczeniem nie jest zagadnieniem, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nierozstrzygnięcie zagadnienia polegającego na wpisaniu określonego terenu lub obiektu do rejestru zabytków, nie tamuje postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Właściwy organ administracji nie musi bowiem dysponować ostateczną decyzją organu ochrony zabytków o wpisaniu danego obiektu do rejestru zabytków, aby władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Wpis do rejestru zabytków w rozumieniu art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jest jedną z form ochrony zabytków, którą uwzględnia się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1a pkt 1). Zatem konsekwencją wpisania danego obiektu i jego obszaru do rejestru zabytków jest powstanie po stronie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt (obszar) chroniony, obowiązku dokonania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie może mieć zarówno charakter negatywny, jaki i pozytywny i już choćby z tego względu nie można mówić o bezpośrednim związku pomiędzy wpisaniem określonego obiektu do rejestru zabytków a możliwością rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wpisanie danego obiektu do rejestru zabytków skutkuje tylko powstaniem po stronie organu prowadzącego postępowanie dodatkowego obowiązku w toku prowadzonego przezeń postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Od kwestii tej nie zależy jednak możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1612/09 (https://cbois.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie będzie zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjne, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. W tej sprawie NSA zgodził się z oceną Sądu I instancji, że organ prowadzący postępowanie w trybie przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego obiekt (poligon dawnej wytwórni C w W. powstały w 1927 r., znajdujący się na działce inwestora), którego dotyczy toczące się postępowanie o wpis do rejestru, nie musiał dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co oznacza, że nie było przesłanek do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podsumowując poczynione wyżej rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odpowiada przepisom obowiązującego prawa i w rezultacie brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że na ocenę jego legalności nie mogły rzutować zarzuty skargi, które okazały się zupełnie chybione. Na marginesie wspomnieć trzeba, że postanowieniem z dnia [...] znak [...] (k. 118 akt administracyjnych) Miejski Konserwator Zabytków w Ł., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że budynek dawnej stróżówki usytuowany na nieruchomości przy ul. A nr 69 objęty jest gminną ewidencją zabytków, a ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu willowego K. R. usytuowanego w Ł. przy ul. A nr 67 wraz z otoczeniem zabytku w granicach działek nr 155/3, 155/5, 156/1, 156/3, 163/6, 163/7, 163/8 w obrębie [...]. Uzgodniony projekt decyzji nie narusza zasad ochrony i opieki nad zabytkami. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS