II SA/Łd 249/16

Dnia 1 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 249/16 Uzasadnienie W dniu 20 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że przy drodze gminnej o nawierzchni asfaltowej znajduje się zjazd indywidualny na działkę nr [...], położoną w miejscowości G., gm. K., należącą do B.S.. Organ ustalił, że wjazd ma kształt zbliżony do trapezu. Krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwnej posiada długość 7,73 m, dłuższy równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78 m. Długość zjazdu będąca jednocześnie wysokością "trapezu" wynosi 5,10 m. Cały wjazd wyłożony jest kostką brukową i wykończony krawężnikami. Organ pozyskał również dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 102203 E na działkę nr [...], przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] w dniu 11 czerwca 2013 r. Organ I instancji wskazał także na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], zezwalającą na remont obiektu budowlanego w postaci zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 102203E na działkę nr [...]. W decyzji tej poinformowano inwestora o konieczności zachowania następujących warunków: 1/ inwestor lub jego przedstawiciel sporządzi projekt budowlany zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - na budowę przedmiotowego zjazdu, 2/ zjazd indywidualny zostanie wykonany o nawierzchni utwardzonej łatwo rozbieralnej, 3/ szerokość utwardzonego zjazdu nie będzie większa niż 6 m, 4/ inwestor dokona zgłoszenia planowanych robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa budowlanego, 5/ inwestor wystąpi do Gminy K. o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji robót wraz z naliczeniem stosownej opłaty. Ponieważ z ustaleń organu wynikało, że szerokość zjazdu wynosi 12,78 m, zamiast zgłoszonych 6 m, organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...], którą na podstawie art. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., nakazał B.S. rozbiórkę wykonanego zjazdu. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych w nim robót budowlanych oraz braku sprzeciwu organu oznacza, że spornego zjazdu nie można uznać za wykonany w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych poprzedzone zostało stosownym zgłoszeniem, choć obiekt budowlany wykonany został z odstępstwami od tego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego powinien rozważyć zastosowanie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 P.b. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., II SA/Łd 531/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez B.S. na ww. decyzję organu II instancji. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Kontynuując postępowanie organ I instancji przeprowadził w dniu 10 lipca 2015 r. oględziny, które wykazały, że długość zjazdu wyłożonego kostką brukową wynosi 5,20 m (od bramy do krawędzi jezdni). Zjazd posiada skosy na całej długości, szerokość zjazdu przy bramie wjazdowej wraz furtką wynosi 7,80 m, natomiast przy krawędzi asfaltowej jezdni jego szerokość wynosi 12,77 m. Zastany stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu wykonania poprzednich oględzin, z których został spisany protokół w dniu 20 sierpnia 2014 r. Z kolei strona postępowania podważała ustalenia organu I instancji i kwestionowała pomiary dokonane podczas oględzin w dniu 10 lipca 2015 r. Pełnomocnik B.S. oświadczył, że osoby prowadzące postępowanie mają kłopot z ustaleniem faktycznej szerokości zjazdu, który nie przekracza 6 m. W związku z powyższym nie podziela stanowiska osób dokonujących czynności kontrolnych. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nałożył na B.S. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących wykonanego zjazdu indywidulanego z drogi gminnej na działkę nr [...], w terminie do dnia 27 listopada 2015 r. W zażaleniu na ww. postanowienie B.S. zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 81c ust. 2 P.b., gdyż nie ma uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, jak również nie doszło do wykonania nowego zjazdu indywidulanego, a jedynie do ulepszenia nawierzchni zjazdu już istniejącego, 2/ art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 3/ art. 124 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, 4/ art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, 5/ art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, naruszając tym samym zasadę legalizmu, powodując utratę zaufania skarżącej do władzy publicznej. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części nakładającej na B.S. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących wykonanego zjazdu, uchylając je jednocześnie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 18 marca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę argument zawarty w zażaleniu, że nie istnieją żadne uzasadnione wątpliwości determinujące wydanie postanowienia na podstawie art. 81c P.b. Nie może być mowy o braku wątpliwości co do sposobu wykonania robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem, skoro sama strona wątpliwości takie posiada, o czym świadczy fakt kwestionowania wszelkich działań podejmowanych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego i twierdzenie, że zjazd został wykonany zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem. Skoro w sprawie istnieją w wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, które w toku postępowania podnosiła wielokrotnie sama strona, to organ I instancji prawidłowo zastosował tryb wynikający z art. 81c ust. 2 P.b. W ocenie organu II instancji istnieją podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego technicznej spornego zjazdu. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B.S., zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 81c ust. 2 P.b., poprzez jego zastosowanie, gdyż nie ma uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu; nie doszło także do wykonania nowego zjazdu indywidualnego, a jedynie do ulepszenia nawierzchni zjazdu już istniejącego, 2/ § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi), podczas gdy zgodnie z tym przepisem szerokość zjazdu obejmuje krótszy, przylegający do działki bok trapezu (lub leja) zjazdu, 3/ art. 6, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia, ograniczającego się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie ujawniają się wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, 4/ art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 P.b. zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, w którym stwierdził, że art. 81c ust. 2 ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd w składzie niniejszym uznał, że organy obydwu instancji nie wykazały zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2 P.b.. Za okoliczność uzasadniającą nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej nie może z całą pewnością uchodzić kwestionowanie przez skarżącą pomiarów wykonanego zjazdu z działki nr 132 na drogę gminną. Wątpliwości inwestora nie należą bowiem do przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2. Jedną z podstawowych przesłanek pozwalających na zastosowanie omawianej normy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba więc mieć na uwadze, co słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Kr 351/07, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.b do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które posiadają przyznane im uprawnienia budowlane. A zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03). Nie wydaje się, by w niniejszej sprawie poza możliwościami organu I instancji było dokonanie pomiarów szerokości wykonanego zjazdu. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wykazały w żaden sposób istnienia wątpliwości, których nie byłyby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 875/11). Odnosząc się z kolei do postawionych w skardze zarzutów dotyczących kwalifikacji wykonanych robót, należy podkreślić, ze wszystkie te kwestie rozstrzygnięte zostały już w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r., II SA/Łd 531/15. W wyroku tym Sąd przyjął, że szerokość spornego zjazdu (mierzona się na granicy z drogą) wynosi 12,78 m, a więc znacznie przekracza dopuszczalną szerokość określoną na 6 m w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] W wyroku tym Sąd uznał również, że wykonane prace były przebudową zjazdu, w trybem właściwym do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest tryb określony w art. 51 P.b. Odnoszenie się obecnie do tych kwestii, przed rozpoznaniem złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez skarżącą skargi kasacyjnej, jest niedopuszczalne. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf