II SA/Łd 251/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 marca 2025 r. znak: SKO.4150.145.146.2025, SKO.4150.126.127.2025 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc Prezydent Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r., nr DPRG-UA-X.38.2025, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do 32 budynków), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na terenie oznaczonym, jako działki o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie geodezyjnym nr [...] (dalej: inwestycja). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 12 stycznia 2024 r. B.L. i J. L. (dalej: skarżący, wnioskodawcy) złożyli wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Organ podkreślił, że wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, więc postępowanie zostało wszczęte. Dalej organ I instancji podniósł, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 21 grudnia 2022 r. uchwałę nr LXX/2101/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...] granicy miasta Ł. (przystąpienie nr [...]) (dalej: uchwała przystąpieniowa). Organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r. zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 12 lipca 2025 r. - z uwagi na sprzeczność inwestycji z możliwymi ustaleniami planu. W okresie zawieszenia postępowania plan miejscowy dla przedmiotowego terenu został uchwalony. Uchwała nr IX/243/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...] granicy miasta Ł. (dalej: MPZP) została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 13 grudnia 2024 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a plan stał się prawem miejscowym. Organ powołując się na art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest aktualnie objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym w celu zakończenia sprawy przed organem I instancji postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: organ odwoławczy, organ II instancji), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 4 marca 2025 r., znak: SKO.4150.145.146.2025, SKO.4150.126.127.2025, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu złożenia wniosku, teren inwestycji położony był na obszarze, dla którego nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast objęty był uchwałą przystąpieniową. Dalej organ odwoławczy przywołał stan faktyczny i prawny rozstrzygnięcia organu I instancji. Następnie, powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, że z mocy przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Zatem uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe. W opinii organu odwoławczego, wskazującego na art. 105 § 1 k.p.a., w związku z tym, że na dzień wydania decyzji organu I instancji, dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony, a żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu zaś do wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, organ II instancji wskazał, powołując art. 97 § 1 k.p.a., że wniosek o zawieszenie postępowania oparty został o przesłankę wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy wyjaśnił, że taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zarówno pozytywnej, jak i negatywnej dla strony). Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organ odwoławczy przywołał, że w przedmiotowej sprawie strona podnosi, iż niewykluczone jest, że w wyniku zainicjowanego przez nią postępowania w sprawie nieważności MPZP ten akt prawa miejscowego zostanie zapewne wyeliminowany z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że sytuacja taka oczywiście jest niewykluczona, aczkolwiek w chwili obecnej czysto hipotetyczna wobec twierdzeń strony, iż jedynie nosi się ona z zamiarem wzruszenia tej uchwały w trybie stwierdzenia nieważności. Niemniej jednak okoliczność powyższa nie stanowi jednak, zdaniem organu II instancji, podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i to nie tylko z powodu tego, iż postępowanie nieważnościowe jeszcze nie zostało wszczęte, ale z tego powodu, iż jego wynik pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Organ ponownie podkreślił, że istnienie MPZP wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, gdzie plan ten obowiązuje. W tej sytuacji inwestor nie jest zobligowany do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy; zgodność projektowanej inwestycji oceniania będzie natomiast przez pryzmat ustaleń planu miejscowego. W tym stanie rzeczy wniosek strony o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznano za bezzasadny. W odniesieniu do wniosku strony o uchylenie zaskarżonej decyzji i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, które toczyło się przed organem I instancji w dalszym ciągu, organ odwoławczy stwierdził, iż z przyczyn proceduralnych niedopuszczalna jest sytuacja jednoczesnego zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy i procedowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśniono, że zawieszenie postępowania odwoławczego nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji o umorzeniu, co wyklucza dalsze prowadzenie (umorzonego) postępowania w sprawie warunków zabudowy. Nadto, organ odwoławczy uznał, że skoro postępowanie odwoławcze przesądzające o losie decyzji pierwszoinstancyjnej pozostaje w zawieszeniu, nie jest też możliwe wydanie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji organu I instancji (w tym jej uchylenie jak wnosi strona). Stwierdzono, iż wniosek o uchylenie decyzji I instancji i dalsze procedowanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy, nie tylko pozostaje w sprzeczności z wnioskiem o zawieszenie, ale jest również co najmniej nielogiczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego zastosowanie, mimo że postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające ograniczenia co do zabudowy nieruchomości wnioskodawców jest nieważne, z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego; - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że organ uznał, iż stwierdzenie nieważności części planu miejscowego w zakresie, w jakim odnosi się on do nieruchomości skarżących nie umożliwi skarżącym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ dla obszaru ich nieruchomości nadal obowiązywałby miejscowy plan zagospodarowania przestrzeni, co stanowi przejaw niezrozumienia istoty skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, 2) przepisów postępowania, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego niezastosowanie, mimo że wynik sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skargi o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z dnia 4 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 16 stycznia 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Jak wynika zatem z przywołanych wyżej przepisów, obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan miejscowy, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2022 r., II SA/Łd 409/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przepis ten daje wyraźne pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zaś, wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok NSA z 19 października 2012 r., II OSK 1138/11, CBOSA). W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest obecnie w obszarze obowiązywania MPZP. Z uwagi na powyższe regulacje prawne i wynikające z nich wnioski, słusznie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji, a organ odwoławczy trafnie orzekł o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Skoro bowiem dla przedmiotowego terenu uchwalono już plan miejscowy to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może być prowadzone i jako bezprzedmiotowe musi podlegać umorzeniu. W konsekwencji, wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. należy uznać za niezasadny. W sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że postępowania trwało do momentu ustalenia MPZP, a na czas jego ustanowienia postępowanie zawieszono – gdyż działanie to wynikało bezpośrednio z u.p.z.p. (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.), a więc nie można tutaj mówić o nadużyciu władztwa planistycznego - jak chce tego strona skarżąca. A okoliczność obowiązywania MPZP pozostaje bezsporna w sprawie. W tych okolicznościach na uwzględnienie nie może także zasługiwać zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej nie ma żadnego wpływu fakt, iż w momencie wszczęcia postępowania przez organ I instancji plan miejscowy nie był jeszcze uchwalony, zatem możliwe było rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przesłankę do umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała na przykład wskutek zdarzeń prawnych. W rozpoznawanej sprawie takim zdarzeniem było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które w świetle powołanych wyżej przepisów uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie tego wniosku i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Skoro także bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia, to na powstanie tego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe. Wobec powołanej zmiany stanu prawnego organ miał obowiązek umorzyć postępowanie, bez względu na tok dotychczas prowadzonego postępowania. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego automatycznie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, wyłącza możliwość określenia sposobu zagospodarowania terenu jak i warunków jego zabudowy w drodze decyzji wydanej w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., II SA 1689/01, CBOSA, por. także: wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., II OSK 65/06, CBOSA). Sąd, w tych warunkach, podziela też stanowisko organu, co do braku podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez sąd o zgodności z prawem MPZP, gdyż w obecnym stanie faktycznym i prawnym postanowienia MPZP pozostają w mocy. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie II OSK 294/22, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie wskazuje się, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (wyrok NSA z 6 listopada 2024 r., II OSK 294/22, LEX nr 3818173, CBOSA). Reasumując stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają przepisów prawa materialnego, a także procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. dc