II SA/Łd 259/09

Dnia 19 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje radcy prawnemu D. C. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w P. 67, [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej H. N. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu D. C. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. P., Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie w formie przebudowy dachu ze stropodachu na dach spadzisty ze strychem użytkowym przeznaczonym na pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz powiększenie otworu okiennego w elewacji od strony ogrodu, docieplenie budynku i otynkowanie, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 401, obręb A położonej w Ł. przy ul. A [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. N., właścicielka nieruchomości bliźniaczej, zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że obawia się pogorszenia stanu technicznego swojego budynku na skutek realizacji inwestycji, głównie na skutek przeniesienia części ciężaru na wspólną ścianę, brak drożności przewodów kominowych oraz niebezpieczeństwo tworzenia się worka śniegowego na jej dachu. Ponadto podkreśliła swoje obawy odnośnie dostępu światła słonecznego oraz odprowadzania wód deszczowych. Strona zarzuciła także nieścisłości w analizie urbanistycznej polegające na błędnym wskazaniu ilości kondygnacji w niektórych budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że analiza akt sprawy, w tym przedłożonej dokumentacji fotograficznej, nie pozwala uwzględnić zarzutu skarżącej odnośnie zawyżenia ilości kondygnacji w niektórych budynkach uwzględnionych w obszarze analizowanym. Wysokość kalenicy przedmiotowej nieruchomości również odpowiada wysokości budynku trzykondygnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, został więc spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z przepisów ustawy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że pozostałe zarzuty strony będą mogły być przedmiotem oceny dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. N. wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenie: 1. art. 89 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji potrzeby przeprowadzenia oględzin, 2. art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału spadkobiercom jej męża, współwłaściciela nieruchomości przy ul. A [...], 3. art. 7 i art. 77 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin i skonfrontowania ich wyników z zebranym materiałem dowodowym. Nadto skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ wyjaśnił, że to na stronie spoczywał obowiązek poinformowania o zmianie stanu prawnego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie, a w konsekwencji przepisy prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako Kpa). Począwszy od wszczęcia postępowania, z wniosku inwestora M. P., organy administracji architektoniczno-budowlanej dopuszczały się uchybień, które w pełni uzasadniają rozstrzygnięcie Sądu. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania, który wobec braku szczególnej regulacji w u.p.z.p. ustalany jest w oparciu o art. 28 Kpa. Stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie, jak wynika z wykształconego orzecznictwa sądowego, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn.akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., sygn.akt II OSK 726/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 203457). Przystępując do ustalenia prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania organy sięgnęły do ewidencji gruntów celem weryfikacji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Analiza wypisów z ewidencji wskazuje, iż na tym etapie postępowania organy dysponowały informacją o śmierci męża skarżącej, taka bowiem adnotacja odręczna widnieje na wydruku z ewidencji, jednakże nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości niegdyś należącej do strony skarżącej i jej męża. Podkreślenia wymaga, iż ustalenie takie i sporządzenie lakonicznej adnotacji nie zwalnia organów od obowiązku poszukiwania i ustalenia następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach stron, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji organy winny zwrócić się do skarżącej o wskazanie aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i dopiero po odświeżeniu kręgu stron postępowania prowadzić dalsze czynności w sprawie. W konsekwencji powyższego zasadne jest postawienie organom administracji zarzutu naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału we wszystkich czynnościach postępowania na każdym jego etapie, określonej w art. 10 Kpa. Czynny udział w postępowaniu przejawia się bowiem zarówno w prawie do zainicjowania postępowania, możliwości składania wniosków i żądań, zapoznawania się z aktami sprawy, składania też środków odwoławczych. Udział wszystkich stron postępowania ma wpływ na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2008r., sygn.akt II SA/Kr 1207/07, dostępny w Lex nr 480118). Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania prowadzi konsekwentnie do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p. jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony te nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły zgłaszać wniosków, przeglądać akta sprawy, o czym stanowią art. 61 §4 i art. 10 Kpa. Dodatkowo zauważyć trzeba, iż wszystkie dokumenty zaliczone w poczet akt administracyjnych stanowią kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że zostały one wysłane do organu odwoławczego w związku ze skargą, ale gdzieś zaginęły, w przeciwnym razie winny zostać w oryginałach nadesłane wraz ze skargą do sądu. Następnie, na skutek wezwania Sądu, Kolegium ponownie wystąpiło o akta do organu pierwszej instancji. W wyniku podjętych działań zostały nadesłane poświadczone za zgodność z oryginałem kopie akt znajdujących się w posiadaniu organu I instancji. O ile możliwe wydaje się orzekanie na podstawie tak zgromadzonego materiału, o tyle wydaje się zasadne nakazanie organowi ponowne orzekanie na podstawie akt oryginalnych, w szczególności wobec braku pewności co do ich kompletności. Podkreślić należy, że określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). W tym też celu organy powinny przeprowadzić wstępną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. określa, powołane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z uwagi na brak w aktach oryginałów dokumentów trudno ocenić czy załączona kserokopia wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, sporządzona została przez podmiot uprawniony, posiadający odpowiednie kwalifikacje do jej sporządzenia. Zauważyć również należy, iż zarówno w zaskarżonej decyzji, decyzji pierwszoinstancyjnej ani w części opisowej analizy urbanistycznej nie ma uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie można bowiem przyjąć, iż lakoniczne stwierdzenie, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 cyt. Rozporządzenia, jest pełnym uzasadnieniem. Uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w § 3 cyt. rozporządzenia to również art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Wadliwość ta spowodowała, że decyzje organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 §3Kpa w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne i powołane dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. W toku ponownej analizy akt sprawy organy powinny dokonać analizy stanu terenu i zgodnie z art. 28 Kpa ustalić strony postępowania, a następnie zawiadomić je o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz zapewnić czynny udział na każdym etapie postępowania, stosownie do art. 10 § 1 i art. 81 Kpa. W efekcie końcowym postępowania wywiedzione stanowisko uzasadnić w myśl art. 107 §3 Kpa, pamiętając, że uzasadnienie stanowi źródło informacji dotyczące sposobu rozumowania i przyjętych przez organ założeń. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. ar