II SA/Łd 278/11

Dnia 7 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Miasta Ł. działalności w zakresie: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania oraz transportu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 2 lit. c) oraz lit. e) Załącznika Nr 3 do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A spółka z o.o. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r., nr 142, poz.1591), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę dotyczącą § 4 pkt 2 lit. c oraz lit. e Załącznika Nr 3 do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Miasta Ł. działalności w zakresie: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania oraz transportu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zaskarżonemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 13.września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. nr 236 z 2005r., poz. 2008 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 20.września 2006 r., polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia, w zaskarżonym zakresie, z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone wójtom, burmistrzom prezydentom miast, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas, gdy powołany przepis upoważniał powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności; - § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U z 2006r., nr 5, poz. 33), w związku z art. 7 ust. 3a w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 20.września 2006 r., polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia, w zaskarżonym zakresie, z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie dookreślenia wymagań niedotyczących bazy transportowej ani zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami; - § 137, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.czerwca 2001r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U nr 100, poz. 908), poprzez powtórzenie w § 4 pkt 2 lit. e zaskarżonego zarządzenia treści przepisów art. 9a ust. 1 oraz art. 9a ust. 2 pkt w/w ustawy oraz modyfikację tych ustawowych zapisów. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazał, iż w zaskarżonym zarządzeniu na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia nałożony został obowiązek "złożenia oświadczenia", że przedsiębiorca ten: 1) przekazywał będzie do Urzędu Miasta Ł., do Wydziału Gospodarki Komunalnej informacje dotyczące: a) objętości nieczystości ciekłych usuwanych z terenu Miasta Ł., w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy (§ 4 pkt 2 lit. c tiret pierwsze Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia), b) aktualnych wykazów umów zawartych na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, sporządzonych w wersji komputerowej w programie GOMiG - "Transfer Umów FW" w terminie miesiąca od daty otrzymania zezwolenia; wykaz ten zawierać ma imię i nazwisko lub nazwę oraz adres właściciela nieruchomości oraz adres nieruchomości (§ 4 pkt 2 lit. c tiret drugie Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia), c) wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarte zostały umowy na opróżnienie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca oraz na każde żądanie Urzędu Miasta Ł., Wydziału Gospodarki Komunalnej (§ 4 pkt 2 lit. c tiret trzecie Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia), 2) współpracować będzie z Urzędem Miasta Ł., Wydziałem Gospodarki Komunalnej, w dziedzinie edukacji ekologicznej związanej z prowadzoną działalnością, między innymi w zakresie kolportażu wydawanych przez to Miasto ulotek i plakatów oraz innych materiałów edukacyjnych (§ 4 pkt 2 lit. e Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia). Dalej podniesiono, iż ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielone zostało skarżącej Spółce zezwolenie na prowadzenie na terenie Miasta Ł. działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wymogi wymienione w przytoczonych przepisach zaskarżonego zarządzenia, jakie miałby spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, zostały skonkretyzowane wobec Spółki w decyzji, w treści której wśród obowiązków nałożonych na Spółkę, w pkt 4 ppkt 3 określone zostały obowiązki będące odzwierciedleniem obowiązków przewidzianych w § 4 pkt 2 lit. c Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia. W szczególności, w pkt 4 ppkt 3 lit. b decyzji skonkretyzowany został wobec Spółki obowiązek przekazywania do Urzędu Miasta Ł. wykazów umów zawartych na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych sporządzonych w wersji komputerowej w programie GOMiG - " Transfer Umów FW". Nadto, w pkt 4 ppkt 5 decyzji skonkretyzowany został wobec Skarżącej wymóg przewidziany w § 4 pkt 2 lit. e Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia. Dodatkowo strona skarżąca wyjaśniła, że w dniu 14.maja 2010 r. nastąpiła zmiana firmy Skarżącego z dotychczasowej B Sp. z o.o. na A Sp. z o.o. Następnie w dniu [...] wydana została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Miasta Ł. działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zwana dalej "Uchwałą Rady Miejskiej". Pismem z dnia 3. grudnia 2010r. Spółka wezwana została przez Prezydenta Miasta Ł. do zaniechania naruszania pkt 4 ppkt 3 lit. b zezwolenia i dostarczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego pisma, wykazu umów zawartych na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych sporządzonych w wersji komputerowej w programie GOMiG - " Transfer Umów F W" oraz comiesięcznych aktualizacji tego wykazu, pod rygorem cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia bez odszkodowania. W piśmie z 13.stycznia 2011r. Prezydent Miasta Ł. po raz kolejny wskazał na obowiązek przesyłania informacji dotyczących zawartych umów sporządzonych w programie GOMiG. W dniu 23.grudnia 2010r. Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...], w zakresie jej pkt 4. ppkt 3 lit. a-c oraz pkt 4. ppkt 5, jako wydanej w tym zakresie bez podstawy prawnej. W dniu 28.grudnia 2010r. nadane zostały na poczcie przesyłkami poleconymi pisma, w których Spółka, na podstawie art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Prezydenta Miasta Ł. i Radę Miasta Ł. do usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez stwierdzenie nieważności tych przepisów zaskarżonego zarządzenia, których dotyczy niniejsza skarga. Powołane wezwania doręczone zostały Prezydentowi Miasta Ł. oraz Radzie Miejskiej w Ł. w dniu 3.stycznia 2011r. Do dnia nadania skargi żaden z organów, do których skierowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie udzielił odpowiedzi. Dalej Spółka wskazała, iż z uwagi na postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych punktów decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...], w interesie skarżącej nie było zwrócenie się uchylenie przepisów zaskarżonego zarządzenia, lecz stwierdzenie ich nieważności ze skutkiem ex tunc. Stwierdzenie bowiem nieważności przedmiotowych przepisów zaskarżonego zarządzenia jest niezbędne do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja w zaskarżonym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Ewentualne uchylenie przez właściwy organ przepisów zaskarżonego zarządzenia miałoby zaś skutek ex nunc i dlatego nie miałoby wpływu na rozstrzygniecie sprawy przed powołanym Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Nadto, przepisy zaskarżonego zarządzenia zostały już zastąpione przez Uchwałę Rady Miejskiej. Podnosząc zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżąca Spółka stwierdziła, że Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy, upoważniony został do określania w zaskarżonym zarządzeniu jedynie wymogów, jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. Artykuł 7 ust. 3a ustawy nie upoważniał wójtów, burmistrzów, prezydentów miasta do określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący już działalność objętą zezwoleniem. Tak więc Prezydent Miasta Ł. nie był uprawniony do stanowienia warunków, jakim podlegać ma już samo wykonywanie działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Spółki, powyższe stanowisko zgodne jest z wykładnią systemową ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż powołany art. 7 ust. 3 a ustawy zawarty został w Rozdziale 4 tej ustawy zatytułowanym "Warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług". Zdaniem skarżącej Spółki, skoro art. 7 ust. 3a ustawy upoważniał Prezydenta Miasta Ł. do określania jedynie wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia, to organ ten nie był uprawniony do określenia wymagań wobec przedsiębiorców prowadzących już działalność objętą zezwoleniem. Już samo sformułowanie zawarte w § 4 pkt 2 zaskarżonego zarządzenia, jakoby przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia miał obowiązek tylko "złożenia oświadczenia", iż dokonywać będzie czynności przewidzianych w § 4 pkt 2 lit. c oraz e zaskarżonego zarządzenia, uznać należy jedynie za usiłowanie obejścia zakresu upoważnienia wynikającego z powołanego art. 7 ust. 3a ustawy. Z istoty zaskarżonych przepisów wynika, że przewidziane w nich obowiązki mają mieć charakter powtarzający się i być realizowane w trakcie prowadzenia na terenie Miasta Ł. działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Zresztą w taki właśnie sposób odczytane zostały te przepisy przez ten sam organ, który wydał zaskarżone zarządzenie, wymogi przewidziane w § 4 pkt 2 lit. c oraz lit. e Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia skonkretyzowane zostały przez Prezydenta Miasta Ł. w pkt 4 ppkt 3 oraz pkt 4 ppkt 5 decyzji. Z powyższego wynika, że w § 4 pkt 2 lit. c oraz lit. e Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia w istocie przewidziane zostały warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Wymienione przepisy ustanowione zostały zatem przez Prezydenta Miasta Ł. z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 3a Wskazując na zarzut wykroczenia poza zakres umocowania, wynikający z w/w rozporządzania Ministra Środowiska skarżąca Spółka zwróciła uwagę, iż ustawa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, nie pozostawiała wójtom, burmistrzom i prezydentom miast możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W artykule 7 ust. 7 ustawy przewidziano bowiem, że szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń, określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska wskazano zakres przedmiotowy wymagań co do uzyskania Zezwolenia; wymagania te, zgodnie z tym przepisem, miałyby obejmować: 1) opis wyposażenia technicznego zawierający wymagania odnośnie do bazy transportowej, 2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami. Wobec tego zaskarżone zarządzenie, w kwestiach niedotyczących bazy transportowej, mogło odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Tymczasem nie można uznać, aby obowiązek przekazywania: 1) corocznych informacji dotyczących objętości nieczystości ciekłych (4 pkt 2 lit. c tiret pierwsze Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia), 2) wykazów umów zawartych na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych (4 pkt 2 lit. c tiret drugie Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia), 3) comiesięcznych wykazów właścicieli nieruchomości (4 pkt 2 lit. c tiret trzecie Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia), dotyczyć miał zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, bowiem wymogi te mają charakter jedynie sprawozdawczy. Natomiast obowiązek współpracy z Urzędem Miasta Ł. w dziedzinie edukacji ekologicznej (4 pkt 2 lit. e Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia) w ogóle nie dotyczy usług objętych zezwoleniem, ponieważ zezwolenie dotyczy wyłącznie usług, polegających na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zdaniem strony skarżącej, wyżej wymienione wymagania zawarte w § 4 pkt 2 lit. c oraz e Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia wykroczyły poza przedmiotowy zakres umocowania dla prezydenta miasta wynikającego z art. 7 ust. 3a i ust. 7 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności tych przepisów. Dodatkowo Spółka podniosła zarzut naruszenia § 137 w związku z § 143 w/w rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w zaskarżonym zarządzeniu przepisów ustawowych. W paragrafie 4 pkt 2 lit. c Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia określone zostały wymagania ciążące na przedsiębiorcach prowadzących działalność objętą zezwoleniem już z mocy przepisów ustawy, bowiem obowiązek określony w § 4 pkt 2 lit. c tiret pierwsze Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia odpowiada obowiązkowi wynikającemu z art. 9a ust. 2 pkt 1 ustawy. Z kolei obowiązek zawarty w § 4 pkt 2 lit. c tiret drugie i trzecie Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia odpowiada, co do zasady obowiązkowi przewidzianemu już w art. 9a ust. 1 ustawy, przy czym ten ostatni przepis nie nakazuje, aby wykazy właścicieli nieruchomości miały być sporządzane w wersji komputerowej w programie wskazanym przez organ gminy. Zdaniem skarżącej, stosownie do § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, będące aktem prawa miejscowego zaskarżone zarządzenie nie może powtarzać przepisów ustaw. Nadto zdaniem Spółki organ dopuścił się modyfikacji przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, gdyż w paragrafie 4 pkt 2 lit. c Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia przedsiębiorca prowadzący na terenie Miasta Ł. działalność objętą zezwoleniem zobowiązany został do składania do Urzędu Miasta Ł. dokumentów, o których mowa w art. 9a ust. 1 ustawy, przy czym wykazy te mają być sporządzone w wersji komputerowej w programie GOMiG - "Transfer Umów FW". Powyższe, w ocenie strony skarżącej, ocenić należy jako modyfikację obowiązku nałożonego na przedsiębiorców prowadzących działalność objętą zezwoleniem, wynikającego z art. 9a ust. 1 ustawy, ponieważ przepis ten w ogóle nie określa, w jakiej formie mają być składane przewidziane w nim wykazy. Zatem w § 4 pkt 2 lit. c Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia Prezydent Miasta Ł. dokonał odmiennej regulacji obowiązków sprawozdawczych przewidzianych w art. 9a ust. 1 ustawy, co ocenić należy jako istotne naruszenie § 137 w związku z § 143 rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł alternatywnie o jej odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności zarządzenia organu gminy (Prezydenta Miasta Ł.) po upływie jednego roku od daty jego podjęcia. Zasada powyższa nie dotyczy aktów prawa miejscowego i aktów nie przedłożonych wojewodzie w ramach nadzoru w terminie 7 dni od ich podjęcia. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. zostało podjęte [...], a skarżąca Spółka posiadała wiedzę o obowiązywaniu Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł., bowiem m.in. na jego podstawie wydane zostało zezwolenie dla Spółki na prowadzenie na terenie Ł. działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ocenie organu zaskarżone zarządzenie nie jest prawem miejscowym, nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podlegało natomiast nadzorowi wojewody. Ustawodawca, legitymując organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, przypisuje formę uchwał, jako instytucjonalną formę wydawania aktów prawa miejscowego, jej organowi kolegialnemu, którym w gminie jest obecnie tylko rada gminy. Organ wykonawczy, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, został wyposażony w uprawnienie do wydawania zarządzeń, które nie stanowią aktów prawa miejscowego. Jeżeli więc zaskarżone zarządzenie nie jest prawem miejscowym, to ustawowy termin do jego zaskarżenia upłynął 21.września 2007r., tym samym zaskarżenie dokonane po upływie tego terminu jest nieskuteczne. Ponadto, w ocenie organu, bezprzedmiotowe jest żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia w zaskarżonej części w sytuacji, gdy zarządzenie to utraciło moc w całości, bowiem zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Ł[...] z dnia [...] w sprawie uchylenia zarządzenia w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Miasta Ł. działalności w zakresie: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania oraz transportu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zarządzenie utraciło moc z dniem 7.października 2010r. Dodatkowo organ podniósł, iż strona skarżąca wnioskiem z dnia 20.grudnia 2010r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. obejmującej zezwolenie nr [...] z [...] na prowadzenie przez A sp. z o.o. (poprzednik prawny skarżącej Spółki) na terenie Miasta Ł. działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Z uwagi na tożsamość merytoryczną i prawną skargi na zarządzenie Prezydenta wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], skarga na Zarządzenie Prezydenta skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi narusza art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie skargi, Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych wymaga uzyskania zezwolenia i tym samym działalność taka nie jest dowolna, lecz podlega ograniczeniu w drodze publiczno-prawnej reglamentacji, czego potwierdzeniem jest treść art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącego, iż organ, któremu przypisano wydawanie zezwoleń, określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia powinien spełniać, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców. Zatem Prezydent Miasta Ł. był uprawniony w zaskarżonym zarządzeniu określić wymagania dla przedsiębiorców, ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych również tych dotyczących przekazywania: 1. corocznych informacji dotyczących objętości nieczystości ciekłych, 2. wykazów umów zawartych na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, 3. comiesięcznych wykazów właścicieli nieruchomości z którymi w poprzednim miesiącu przedsiębiorca zawarł lub rozwiązał umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wymagania te w sposób bezpośredni oddziaływają na bezpieczeństwo dla środowiska i mieszkańców, chociażby poprzez ustalenie czy wszyscy mieszkańcy gminy w sposób prawidłowy postępują z wytworzonymi nieczystościami ciekłymi. Ponadto wymagania te nie stanowią dla przedsiębiorcy dodatkowych czynności, bowiem są one podstawową ewidencją, którą prowadzi niezależnie od wymogów określonych przez Prezydenta zaskarżonym zarządzeniem. W piśmie z dnia 29.kwietnia 2011r. skarżąca Spółka podniosła, iż zaskarżone zarządzenie z uwagi na jego generalny i abstrakcyjny charakter jest aktem prawa miejscowego, przez co może być przedmiotem kontroli sądowej mimo upływu rocznego terminu od daty jego podjęcia oraz pomimo jego formalnego nieobowiązywania w dacie orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg zarówno na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenia miało zatem ustalenie charakteru zaskarżonego aktu, bowiem zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem skargi są natomiast szczegółowe przepisy, objęte zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], które dodatkowo uchylone zostało zarządzeniem tegoż organu z dnia [...]. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż kontestowane zarządzenie, z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Opowiadając się bowiem za dominującym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa, wskazać trzeba, iż przepis art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13.września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. nr 236 z 2005r., poz. 2008 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.lipca 2009r., stanowił przepis szczególny w stosunku do art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, statuującego ogólną regułę, że akty prawa miejscowego są stanowione przez radę gminy w formie uchwały (ust.1) zaś jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe wydawać może wójt w formie zarządzenia (ust.2). Unormowanie zawarte w art. 7 ust. 3a dawało zatem wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.czerwca 2008r., sygn.akt II OSK 500/08, z dnia 29.grudnia 2005r., sygn.akt II OSK 394/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przepis ten obliguje organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Aktowi wydanemu na podstawie takiego upoważnienia trudno więc odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Jest on skierowany co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenia, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto ma być podany do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy, rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie. Również w uzasadnieniach, wskazanych przez pełnomocnika organu, orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18.czerwca 2009r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 298/09 oraz z dnia 6.listopada 2007r., w spawie o sygn.akt II SA/Łd 744/07 prezentowany jest pogląd analogiczny (jakkolwiek przedmiotem oceny w tychże sprawach była jedynie ocena legalności decyzji o zezwoleniu na świadczenie usług w zakresie utrzymania porządku i czystości), natomiast w wyroku z dnia 10.czerwca 2005r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 216/05 kwestia wspomniana nie była w ogóle przedmiotem analizy (zaś przedmiot sprawy dotyczył, jak poprzednio, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie usuwania odpadów) Przyjęcie zatem, iż zaskarżone zarządzenie posiada charakter prawa miejscowego czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do wniosku organu o odrzucenie skargi, choć, jak trafnie wskazuje strona skarżąca, nawet ewentualne uznanie, iż akt ten podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie stanowiłoby podstawy do odrzucenia skargi. Również okoliczność, iż kontrolowany przepis nie obowiązuje w dacie orzekania, nie czyni rozpoznania sprawy bezprzedmiotowym. Zarządzenie w zaskarżonej części pozostawało w obrocie prawnym, co wykluczało możliwość ewentualnego umorzenia niniejszego postępowania, uzasadniając merytoryczne rozpoznanie skargi. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek ex tunc (tj. od daty jego podjęcia). Podstawę wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć je do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skargę poprzedziło skierowanie stosownego wezwania, choć przyznać trzeba, iż z uwagi na uchylenie kwestionowanego zarządzenia, miało ono jedynie charakter formalny. Skarżąca Spółka posiada też niewątpliwy interes prawny, który naruszony został zaskarżonym zarządzeniem, bowiem na jego podstawie nałożone zostały nań obowiązki, określone decyzją z dnia [...] nr [...] o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta Ł. Nie jest przy tym zasadny zarzut tożsamości spraw, związany z kwestionowaniem przez Spółkę w trybie nadzwyczajnym wspomnianej decyzji, ponieważ, co oczywiste, przedmiotem obu spraw są akty o odmiennym charakterze, przy czym akt o charakterze generalnym (prawo miejscowe), stanowił podstawę dla określenia obowiązków, nałożonych decyzją indywidualną. Przechodząc zaś do oceny merytorycznej zaskarżonych przepisów kontestowanego zarządzenia, wskazać należy, iż sformułowane pod ich adresem zarzuty, uznać należało za zasadne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do jego podjęcia, podstawy prawnej podejmowania aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę ich podejmowania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.lutego 1998r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.lipca 2007r. stanowił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta rada gminy określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań oraz, w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Działając na podstawie art. 7 ust. 7 powołanej ustawy, Minister Środowiska ustalił zaś w rozporządzeniu z dnia 30.grudnia 2005 r. szczegółowy sposób określania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Wymagania te obejmują opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Muszą być one określone przez wójta, burmistrza lub prezydenta w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 2 ust. 1). Skoro więc organ gminy zobligowany został przez ustawodawcę do określenia wymagań, które musi spełnić przedsiębiorca, ubiegający się dopiero o zezwolenie na prowadzenie działalności określonej w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to jak zasadnie zarzuciła skarżąca Spółka, nie mogą to być warunki dotyczące już prowadzonej działalności. Cytowane przepisy zawierały przeto katalog wymagań, jakie winny zostać określone przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Określenie więc innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegacje ustawową, zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy. Takie wykroczenie świadczy zaś o wadliwości wydanego zarządzenia, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego jego zaskarżonych przepisów. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, jakoby kwestionowane zapisy były zgodne z prawem. Stanowisko to byłoby zasadne jedynie w sytuacji, gdyby zaskarżone zarządzenie miało dotyczyć etapu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, nie zaś etapu ubiegania się o zezwolenie. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ wykonawczy gminy w zezwoleniu (art. 9 ustawy). Określenie tych obowiązków przez Prezydenta Miasta Ł. w akcie o charakterze generalnym, o którym mowa w art. 7 ust. 3a ustawy, stanowiło zatem przekroczenie jego ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowane zarządzenie, w zaskarżonej części, sprzecznym z prawem. Podzielić należy również i te spośród zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia § 137, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.czerwca 2001r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 4 pkt 2 lit. e zaskarżonego zarządzenia treści przepisów art. 9a ust. 1 oraz art. 9a ust. 2 pkt w/w ustawy oraz modyfikację ich zapisów. Istotnie bowiem w § 4 pkt 2 lit. c Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia określone zostały wymagania ciążące na przedsiębiorcach prowadzących działalność objętą zezwoleniem już z mocy przepisów ustawy (obowiązek określony w § 4 pkt 2 lit. c tiret pierwsze Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia odpowiada bowiem obowiązkowi wynikającemu z art. 9a ust. 2 pkt 1 ustawy, zaś obowiązek zawarty w § 4 pkt 2 lit. c tiret drugie i trzecie Załącznika Nr 3 do zaskarżonego zarządzenia odpowiada, co do zasady obowiązkowi przewidzianemu w art. 9a ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do treści § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, akt prawa miejscowego nie może powtarzać przepisów ustaw. Dodatkowo również brzmienie § 4 pkt 2 lit. c Załącznika Nr 3 stanowi modyfikację przepisu ustawy, nakładając na przedsiębiorcę prowadzącego na terenie Miasta Ł. działalność objętą zezwoleniem, obowiązek składania dokumentów, o których mowa w art. 9a ust. 1 ustawy, sporządzonych w wersji komputerowej w programie GOMiG - "Transfer Umów FW", co narusza § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. W myśl art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., gdyż ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi natomiast na fakt, iż zaskarżone zarządzenie w dacie orzekania już nie obowiązywało, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania w trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Spółki ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (300-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.) m.o.