II SA/Łd 286/15

Dnia 10 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 5 listopada 2014 roku nr LXVI/449/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północno – zachodniej części miejscowości Ksawerów, gmina Ksawerów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 ust. 3, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku do dnia jego uprawomocnienia się; 3. zasądza od Rady Gminy Ksawerów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Wojewoda Łódzki, opierając się na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U z 2013 roku, poz. 594 ze zm), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Ksawerów nr LXVI/449/2014 z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północno - zachodniej części miejscowości Ksawerów, gmina Ksawerów, w części dotyczącej: § 9 ust. 3 pkt a, b i c, § 14 ust. 2 pkt a, b i c, § 15 ust. 2 pkt a, b i c. Wojewoda powyższemu aktowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.), § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164,poz. 1587) oraz art. 19 ust. 3 (po korekcie na rozprawie w dniu 10.07.2015r.) i art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jednolity: Dz. U z 2014 roku, poz. 1446 ) poprzez przekroczenie uprawnień ustawowych i naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności uchwały nr LXVI/449/2014 Rady Gminy Ksawerów z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północno - zachodniej części miejscowości Ksawerów, gmina Ksawerów, w części dotyczącej: § 9 ust. 3 pkt a, b i c, § 14 ust. 2 pkt a, b i c, § 15 ust. 2 pkt a, bić, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, póz. 270 ze zm.), 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Ksawerów w dniu 5 listopada 2014 roku podjęła uchwałę nr LXVI/449/2014 w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla terenu położonego w północno-zachodniej części miejscowości Ksawerów. Przedmiotowa uchwała w dniu 13 listopada 2014 roku została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem. Wojewoda Łódzki powiadomił Radę Gminy Ksawerów o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie pismem z dnia 12 grudnia 2014 roku, w którym sformułowane zostały zarzuty do uchwały. W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący Rady Gminy Ksawerów złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 roku, które w części zostały uwzględnione przez Wojewodę. W szczególności organ nadzoru uznał za wystarczające wyjaśnienia dotyczące nieuwzględnienia negatywnej opinii o planie Prezydenta Miasta Pabianic oraz braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, po uwzględnieniu uwagi do planu, złożonej przez agencję nieruchomości rolnych. Uwaga zgłoszona przez agencję nieruchomości rolnych odnosiła się wyłącznie do terenów należących do tej agencji i nie miała wpływu na funkcjonowanie pozostałych obszarów, dlatego należało ją uwzględnić. Natomiast organ nadzoru nie uwzględnił wyjaśnień odnoszących się do zapisów planu przekraczających uprawnienia ustawowe rady gminy w zakresie wprowadzonych do planu zakazów i nakazów dotyczących ochrony stref archeologicznych. Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 powołanego rozporządzenia, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia planu powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych, a także określać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. W ustaleniach szczegółowych w § 9 ust. 3 pkt a, b i c, § 14 ust. 2 pkt a, b i c oraz § 15 ust. 2 pkt a, b i c tekstu niniejszego planu miejscowego wprowadzono zapisy dotyczące stref ochrony archeologicznej dla stanowiska archeologicznego nr 114 w obszarze AZP nr 68-51, a w miejscowości Ksawerów stanowiska nr 7. Plan miejscowy dla tych terenów wprowadza obowiązek uzyskania wytycznych konserwatorskich od właściwego organu ochrony zabytków, co do konieczności prowadzenia badań archeologicznych przy inwestycjach liniowych wymagających prac ziemnych, przeprowadzenia badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego w przypadku robót ziemnych lub dokonania zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie strefy. Ponadto w sytuacji odkrycia nowego zabytku archeologicznego, nakazuje się wstrzymanie wszelkich prac budowlanych, udostępnienia terenu do badań i wykonanie archeologicznych badań interwencyjnych. Art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mówi, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wojewoda zaakcentował, iż w tekście przedmiotowego planu miejscowego ustala się strefy ochrony archeologicznej dla stanowisk archeologicznych. Wojewoda stanął na stanowisku, iż wskazane upoważnienie zakreśla kompetencje do określania w planie miejscowym szczegółowych zasad ochrony zabytków, jednakże kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być analizowana w odniesieniu do obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa., a naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzać kompetencji w drodze analogii ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 roku, K 25/99, OTK 2000/5/141 ). W ocenie Wojewody uregulowania § 9 ust. 3 pkt a, b i c, § 14 ust. 2 pkt a, b i c oraz § 15 ust. 2 pkt a, b i c przedmiotowej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia zakazów i nakazów, obowiązujących w strefie ochrony archeologicznej, albowiem art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się do stref ochrony konserwatorskiej a nie stref ochrony archeologicznej. Strona dodała też, że art. 32 powołanej ustawy zawiera szczegółowy katalog zasad postępowania w przypadku prawdopodobieństwa odkrycia nowego zabytku. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań związanych z koniecznością zgłaszania, wstrzymywania prac budowlanych, uzyskiwania wytycznych konserwatorskich, przeprowadzania badań archeologicznych, ponieważ kwestie te reguluje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast powielanie zapisów ustawy bądź ich modyfikacja stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ksawerów wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że projekt planu po raz pierwszy został przedłożony do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Łodzi w dniu 11 kwietnia 2014 r. W określonym we wniosku terminie (30 dni) organ ten nie przedstawił stanowiska lub warunków uzgodnienia. W związku z tym, zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak stanowiska uznano za równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Jednak wobec zastrzeżeń wniesionych do ustaleń w projekcie planu w zakresie ochrony archeologicznej przez Łódzki Urząd Wojewódzki (pismo z dnia 8 maja 2014r. znak: IA-1.743.133.2014.MK), projekt planu został w tym względzie skorygowany. Wprowadzono zmieniony zapis w brzmieniu: "W granicach stanowiska archeologicznego oraz w granicach strefy ochrony stanowiska archeologicznego, realizacja inwestycji związanych z robotami ziemnymi - na zasadach określonych w przepisach odrębnych obowiązujących w zakresie ochrony zabytków". Projekt planu po raz drugi został przedłożony do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Łodzi w dniu 24 czerwca 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 7 lipca 2014 r. wydał postanowienie, w którym odmówił uzgodnienia projektu planu. W uzasadnieniu odmowy uzgodnienia, poza stwierdzeniem o niezgodności z obowiązującymi przepisami zapisów dla strefy ochrony archeologicznej, organ przedstawił treść ustaleń, które zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powinny być zawarte w projekcie planu. W tej sytuacji, pozostając w przekonaniu, że proponowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków korekta projektu planu będzie zgodna z obowiązującymi przepisami i nie wzbudzi wątpliwości innego, nadzorczego organu administracji rządowej, do projektu planu Rada Gminy wprowadziła do planu kwestionowane przepisy: § 9 ust. 3 pkt a, b i c, w § 14 ust. 2 pkt a, b i c, w § 15 ust. 2 pkt a, b i c, w brzmieniu dosłownym do oczekiwanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Projekt planu po raz trzeci został przedłożony do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Łodzi w dniu 16 lipca 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 25 lipca 2014 r. wydał postanowienie o uzgodnieniu projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wywiedzionej przez Wojewodę Łódzkiego, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie wspomnianej skargi stanowi realizację jednego z przysługujących Wojewodzie Łódzkiemu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wnosząc zaś w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a mianowicie uchwała Rady Gminy Ksawerów nr LXVI/449/2014 z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północno - zachodniej części miejscowości Ksawerów, gmina Ksawerów, w części dotyczącej: § 9 ust. 3 pkt a, b i c, § 14 ust. 2 pkt a, b i c, § 15 ust. 2 pkt a, b i c– przywoływana dalej w tekście jako "uchwała" lub "m.p.z.p". Zdaniem organu nadzoru poddana kontroli sądu uchwała dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ podjęta została z naruszeniem prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. (powinno być 26 sierpnia 2003 r.) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 19 ust. 3 i art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jednolity: Dz. U z 2014 roku, poz. 1446 ) poprzez przekroczenie uprawnień ustawowych i naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej. Regulacja wspomniana koresponduje z zapisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w art. 19 ust. 3 wprowadza swoistą formę ochrony zabytków, określoną jako strefa ochrony konserwatorskiej, ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmująca obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu o ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W tym miejscu należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody, iż wskazane w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami upoważnienie zakreśla kompetencje do określania w planie miejscowym szczegółowych zasad ochrony zabytków, jednakże kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być analizowana w odniesieniu do obowiązującego prawa. Zakaz domniemania kompetencji organu i wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii potwierdził Trybunał Konstytucyjnego w powołanym w uzasadnieniu skargi wyroku z dnia 28 czerwca 2000 roku, K 25/99, OTK 2000/5/141. W rozpoznawanej sprawie problem polega na tym, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zna pojęcia "strefy ochrony archeologicznej", lecz daje delegację do tworzenia wyłącznie "stref ochrony konserwatorskiej" jako ustawowej formy opieki nad zabytkami. Ma zatem rację Wojewoda Łódzki podnosząc, iż uregulowania § 9 ust. 3 pkt a, b i c, § 14 ust. 2 pkt a, b i c oraz § 15 ust. 2 pkt a, b i c przedmiotowej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia zakazów i nakazów, obowiązujących w strefie ochrony archeologicznej, albowiem art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się do stref ochrony konserwatorskiej a nie stref ochrony archeologicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ksawerów argumentowała, iż wprowadzenie do tekstu planu zapisów o strefach ochrony archeologicznej nastąpiło na skutek zaleceń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 lipca 2014 r. odmawiającego uzgodnienia projektu planu. Po wprowadzeniu do tekstu planu proponowanych zapisów Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 25 lipca 2014 r. uzgodnił przedłożony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie może w ocenie Sądu przemawiać za oddaleniem skargi. Nie ulega wątpliwości, że "pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uprawniony oznacza niemożność uchwalenia planu w projektowanym kształcie, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Takie rozwiązanie polegające na obowiązku dokonywania uzgodnienia w trybie przepisu art. 106 K.p.a. powoduje, że uzgodnienie projektu planu stanowi ingerencję w sferę samodzielności planistycznej gminy, dlatego też nie pozostaje poza sądową kontrolą. Z tej przyczyny, zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a. na stanowisko zajęte przez organy uzgadniające projekt planu gminie służy zażalenie." (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2011 r., sygn.. akt II SA/Gd 813/10 - LEX nr 1096876). Sąd rozpoznający skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak związany takim uzgodnieniem, jeśli stwierdzi, że naruszało ono przepisy obowiązującego prawa i doprowadziło – jak w niniejszej sprawie – do uchwalenia planu wprowadzającego formę ochrony zabytków nieznaną ustawie. Podkreślić również trzeba, iż na wstępie uzasadnienia powołanego przez Radę Gminy Ksawerów postanowienia z dnia 7 lipca 2014 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że zapisy dla strefy ochrony archeologicznej są niezgodne z obowiązującymi przepisami i przepisy te dotyczą nie stref a stanowisk archeologicznych. Jednocześnie zaś w dalszej części organ proponował ustalenie strefy ochrony archeologicznej, będącą strefą ochrony dla stanowiska archeologicznego. Stanowisko organu jest zatem pozbawione konsekwencji i wewnętrznie sprzeczne. Organ zasugerował bowiem zapis o ustaleniu strefy archeologicznej w sytuacji niezgodności takiego zapisu z obowiązującymi przepisami, w domyśle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rada Gminy Ksawerów uprawniona była zatem do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie stref ochrony konserwatorskiej, w ramach których możliwe byłoby określenie stanowisk archeologicznych oraz sprecyzowanie konkretnych nakazów i zakazów. W przypadku bowiem ochrony obszarowej, związanej z zabytkami archeologicznymi nie ujawnionymi jednostkowo, ochrona dla swej skuteczności wymaga uzupełnienia nakazami i zakazami, wprowadzonymi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tego rodzaju regulacja nie wykracza poza ustawowy zakres kompetencji rady gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe określając cele, które powinny być osiągnięte, stanowią jednocześnie podstawę do ingerencji w prawo własności. W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego. ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2013 r., sygn.. akt II SA/Łd 730/13 - LEX nr 1387635 ). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podst. art. 200 p.p.s.a. d.s.