II SA/Łd 289/09

Dnia 20 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] nr [...] o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi G., oznaczonego jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,16 ha, stanowiącego własność S. Ł.. W toku postępowania ustalono, że wskazaną decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy R. orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa opisanego wyżej gospodarstwa rolnego bez zabudowań, podnosząc, że gospodarstwo to kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbań. Spadkobierca poprzedniego właściciela – L. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika, będącego adwokatem, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie : - art. 77 § 1 K.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24.stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 3, poz. 14 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą interpretację i złe zastosowanie. Wniosek ten, postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...], został przekazany, zgodnie z właściwością, do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazaną decyzją z dnia [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...], podnosząc, że w rozpatrywanej sprawie brak jest cech rażącego naruszenia przepisów, zarówno ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo tego, że dokument stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji, czyli protokół lustracji gospodarstwa z dnia [...], zawiera uchybienia. Zdaniem Kolegium, całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie dawał podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o przymusowym wykupie przedmiotowej nieruchomości. L. Ł. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając: - stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...], - stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], przekazującej Gminie R. grunty Państwowego Funduszu Ziemi, wśród których znajduje się działka nr [...]. W ocenie wnioskodawcy przeprowadzona w dniu 6.października 1978r. lustracja przedmiotowego gospodarstwa nie dała podstaw do wydania decyzji o jego przymusowym wykupie, bowiem nie zostało wykazane czy zalicza się ono do gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji w wyniku zaniedbania. Ponadto protokół zawiera uchybienia formalne w postaci braku podpisów wszystkich osób, biorących udział w lustracji gospodarstwa. Zdaniem L. Ł. gospodarstwo jego ojca nie wykazywało cech zaniedbania, a bezpośrednią przyczyną spadku jego produkcyjności był pożar, pomimo którego rolnik kontynuował działalność rolniczą i czynił nakłady w celu podwyższenia poziomu produkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując ponownie sprawę podzieliło pogląd wyrażony w swej decyzji z dnia [...], wskazując ponadto, że w aktach sprawy, obok opisanego przez skarżącego protokołu, znajduje się protokół z lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego, sporządzony w dniu 23.maja 1977r., przy udziale właściciela S. Ł., który został podpisany przez wszystkich członków zespołu lustracyjnego i przez właściciela. Zawiera on jednoznaczny wniosek, że gospodarstwo to należy zaliczyć do kategorii gospodarstw wykazujących niższy poziom produkcji, ze względu m.in. na zaniedbania w agrotechnice i nawożeniu oraz zaniechanie procesu rekultywacji. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że produkcja w gospodarstwie rolnym S. Ł. została, przez specjalistów Urzędu Gminy R., określona na poziomie niższym o 40% od przeciętnych plonów uzyskiwanych w innych gospodarstwach we wsi G.. Powyższą decyzję L. Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powtarzając wcześniej podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a..). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...].odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi G., stanowiącego własność S. Ł.. Wspomniane rozstrzygnięcia wydane zostały w następstwie rozpoznania wniosku jednego z następców prawnych właściciela o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej przymusowy wykup przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Przede wszystkim wyjaśnić zatem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest obok postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. System ten, jak słusznie zauważyło Kolegium oparty został przez ustawodawcę na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny katalog przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego. Z poglądem tym koresponduje także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.sierpnia 2001r. sygn. akt I SA 343/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 55741, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 168040). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej unormowane zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i katalog tych przesłanek, co wymaga podkreślenia, ma charakter zamknięty. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których stanowi ten przepis, z zaznaczeniem, że wyłączona jest w takim wypadku wykładania rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zasadą jest bowiem, że organy administracji publicznej nie gromadzą w takim postępowaniu nowych dowodów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o posiadany materiał dowodowy, prawidłowo oceniło zarzuty podniesione we wniosku L. Ł., stwierdzając brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś wówczas, gdy istnieje rzeczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotne zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenia przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1032/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 368207, z dnia 13.czerwca 2007r., sygn.akt I OSK 996/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 354687, z dnia 24.lipca 2007 r., niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355449). Podstawowym zarzutem, podnoszonym przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, jest z jednej strony brak podpisu wszystkich osób biorących udział w lustracji gospodarstwa rolnego pod protokołem z dnia 6.października 1978r., z drugiej natomiast – brak jednoznacznego wskazania w jego treści opinii co do zaliczenia gospodarstwa do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Odnosząc się do pierwszego z wyartykułowanych zarzutów, nie jasne czy wada ta, w intencji skarżącego, dowodzić ma wady protokołu jedynie (jako protokołu sporządzonego z czynności procesowej) czy też świadczyć o pominięciu właściciela gospodarstwa przy procedurze lustracji gospodarstwa. W pierwszym wypadku wszakże, uchybienie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.stycznia 2009r., sygn.akt II GSK 600/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 475235), w drugim zaś mogłoby co najwyżej stanowić uzasadnienie dla żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wspomniano wszakże, nadzwyczajne tryby postępowania z zasady nie są konkurencyjne, zatem okoliczności, mogące ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania nie stanowią jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Jeśli zaś chodzi o niewskazanie w protokole opinii komisji lustracyjnej, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż uchybienie to, choć niewątpliwe, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24.stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości chodzących w skład gospodarstw rolnych, uzasadniających przymusowy wykup gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji , dokonywana była bowiem na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś jedynie w oparciu o stanowisko komisji lustracyjnej, wyrażone w protokole lustracji. Godzi się zaś po raz kolejny podkreślić, że lustracja gospodarstwa rolnego S. Ł. prowadzona była dwukrotnie tj. w dniach 23.maja 1977r. i 6.października 1978r. Protokół lustracji przeprowadzonej w dniu 23.maja 1977r. (podpisany również przez S. Ł.) w zakresie opisu stanu faktycznego odpowiada stanowi z dnia 6.października 1978r., wskazując na wielkość produkcji (plony niższe o 35 % od średnich) oraz przyczyny zaniedbań (zaniedbania w agrotechnice i nawożeniu, zaniedbania w zwalczaniu chwastów, zatrudnienie właściciela i jego żony poza rolnictwem ) . W sposób niebudzący wątpliwości formułuje też opinie dla organu ("z powyższych względów wnioskuje się o przejęcie na skarb państwa lustrowanego gospodarstwa po zbiorach"). Nie było zatem podstaw do wnioskowania, iż brak jednoznacznej opinii komisji lustracyjnej, przeprowadzającej lustrację gospodarstwa rolnego S. Ł. w dniu 6.paździenika 1978r., co do konieczności jego przymusowego wykupu, stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24.stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. Podnoszona natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestia żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wykraczała poza kognicje sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. M.O.