II SA/Łd 29/22

Dnia 18 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 17 września 2021 roku nr 187/XXXVIII/2021 w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości w miejscowości P., obręb [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 poz. 1372 ze zm.) zaskarżył uchwałę Rady Gminy K. z dnia 17 września 2021 r., nr 187/XXXVIII/2021 w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości w miejscowości P., obręb [...]. Zaskarżanej uchwale zarzucił naruszenie: - § 2 ust. 7 i 8 uchwały Rady Gminy K. z dnia 7 września 2018 r., nr [...] w sprawie zasad nabywania do gminnego zasobu, nieruchomości położonych na terenie Gminy K., na których zlokalizowane są drogi obsługujące wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne przyjęcie, że działki o nr 1225/4 i 751/16 i szerokości pasa drogowego mniejszej niż 5 m mogą stanowić drogę wewnętrzną obsługującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy szerokość zapewniająca prawidłowe dojście i dojazd do działek budowlanych to minimum 5 m przy zastosowaniu ciągu pieszo-jezdnego. Zarzucając powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 7 ww. uchwały Rady Gminy K. z 7 września 2018 r. w sprawie zasad nabywania do gminnego zasobu, nieruchomości położonych na terenie Gminy K., na których zlokalizowane są drogi obsługujące wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szerokość pasa drogowego nie może być mniejsza niż 7 m. Nadto zgodnie z § 2 ust. 8 owej uchwały dopuszcza się przejęcie nieruchomości o pasie drogowym mniejszym niż 7 m ale nie mniejszym niż 5 m z przeznaczeniem na ciąg pieszo-jezdny. Natomiast stosownie do treści § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Dodatkowo wskazano, że uchwała z 7 września 2018 r. określa m.in, że nabycie na własność gminy nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne wymaga wypełnienia warunku polegającego na tym, że droga ta musi stanowić dojazd do, co najmniej 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (§ 5) oraz szerokość pasa drogowego takiej drogi nie może być mniejsza niż 7 m (§ 7). Jednocześnie uchwała dopuszcza przejęcie nieruchomości o pasie drogowym mniejszym niż 7 m ale nie mniejszym niż 5 m z przeznaczeniem na ciąg pieszo-jezdny (§ 8). Z poczynionych ustaleń, zdaniem organu nadzoru wynika, że przedmiotowe działki o numerach 1225/4 i 751/16 są zlokalizowane równolegle względem siebie i stanowią dojazd do 12 działek. Ponadto działka nr 751/16 o dłuższym zasięgu, stanowi dojazd do 5 kolejnych działek. Z powyższego faktu wynika, że pierwsza przesłanka dotycząca zasad przejmowania dróg tj. kryterium ilości obsługiwanych dziale jest spełniona. Drugą przesłanką, konieczną do spełnienia jest szerokość działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Działka o numerze 751/16 ma szerokość ok. 4 m. Natomiast działka o numerze 1225/4 na długości pierwszego wlotowego odcinka ok. 67 m od drogi gminnej - ma szerokość 1,5 m. Łączna szerokość pierwszego odcinka drogi wewnętrznej (obie działki razem) wynosi 5,5 m. Zatem na tym odcinku nie została wypełniona przesłanka, o której mowa w § 7 uchwały z 7 września 2018 r. Ponadto na dalszym odcinku, działka nr 1225/4 rozszerza się do 4 m i obie działki zyskują łączną szerokość 8 m, która spełnia wymogi uchwały. Działka nr 1225/4 kończy się jednak na wysokości działek nr 751/11 i 1225/12. Do kolejnych działek nr 751/11, 751/12, 751/13 dojazd stanowi działka nr 751/16, o szerokości 4 m. Nie jest to jednak szerokość zapewniająca prawidłowy dojazd do działek według przepisów prawa budowlanego, a § 14 ust. 2 rozporządzenia wymaga szerokości minimum 5 m przy zastosowaniu ciągu pieszo-jezdnego. Zatem ta część działki nr 751/16, która przebiega dalej już samodzielnie, bez działki nr 1225/4 nie ma szerokości zgodnej z prawem budowlanym, a wymaganej dla ciągu komunikacyjnego. Nie zapewnia obsługi komunikacyjnej ani bezpieczeństwa dla poruszających się taką szerokością pojazdów i pieszych. Nie spełnia też kryterium szerokości wymaganych uchwałą 7 września 2018 r. Zdaniem Wojewody [...] powyższe uchybienia rzutują na całość uregulowań skarżonej uchwały, a zatem powinna ona zostać wyeliminowana w całości z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne i wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Rady Gminy K. w dniu 29 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr uchylenia zaskarżonej uchwały celem wyeliminowania [...] w sprawie uchylenia uchwały zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. z dnia 17 września 2021 r., nr 187/XXXVIII/2021. W piśmie procesowym z 10 maja 2022 r. Wojewoda [...] przyłączył się do wniosku o umorzenie postępowania, wskazując jednocześnie, że w przypadku braku podstaw do umorzenia postępowania popiera skargę i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.- p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się jednak do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą więc stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy stanowi istotne, tj. kwalifikowane naruszenie prawa. Do tego rodzaju naruszenia prawa zalicza się w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. II SA/Wr 96/92). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Złożona w tej sprawie skarga organu nadzoru, tj. Wojewody [...], oparta została na art. 93 ust. 1 u.s.g, a wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem. Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest też obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy K. z dnia 17 września 2021 r., nr 187/XXXVIII/2021 w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie nieruchomości w miejscowości P., obręb [...]. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej uchwały wykazała istnienie podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić należy, że uchylenie przez Radę Gminy K. uchwały objętej aktualnie kontrolą, nie czyni zbędnym wydania wyroku w tej sprawie, skoro zaskarżona uchwała funkcjonowała przez określony czas w obrocie prawym i przez ten okres mogła wywierać określone skutki prawne. Tym samym wniosek o umorzenie postepowania nie mógł odnieść zamierzonego efektu. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 9 lit.a u.g.n. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...); do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak podkreśla się w orzecznictwie wskazany przepis określa właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, do czasu uchwalenia których rada posiada kompetencję do udzielania wójtowi zgody na dokonywanie tych czynności. Regulacja powyższa oznacza, że z chwilą uchwalenia określonych w tym przepisie zasad, zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości nie jest wymagana. Zaktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 ustawy kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w tym zakresie działaniem niezgodnym z prawem (zob. wyroki NSA z 3 kwietnia 2012 r. I OSK 82/12 oraz I OSK 9/12). Wobec powyższego w ocenie sądu, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza treść upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy K. w dniu 7 września 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad w sprawie zasad nabywania do gminnego zasobu, nieruchomości położonych na terenie Gminy K., na których zlokalizowane są drogi obsługujące wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym Rada Gminy wyraziła już w sposób generalny zgodę na nabywanie przez Gminę nieruchomości na których zlokalizowane są drogi obsługujące wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Prowadzi to do wniosku, że nieodpłatne nabycie nieruchomości w miejscowości P., w obrębi K., o wskazanych w zaskarżonej uchwale numerach nie wymagało zgody wyrażonej w zaskarżonej uchwale nr 187/XXXVIII/2021 z dnia 17 września 2021 r. W konsekwencji zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., polegającym na przekroczeniu zakresu kompetencji rady poprzez wyrażenie zgody na nabycie przez gminę nieruchomości w sytuacji, gdy zgoda ta nie była wymagana, albowiem została już udzielona wcześniejszą uchwałą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). dc