II SA/Łd 318/15

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania W. T. od decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł., w sprawie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, na dziecko K. T. w miesiącu styczniu 2015 r., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 , poz. 267), art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Nr [...]Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania W. T. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka na dziecko K. T. w miesiącu styczniu 2015 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że matka dziecka była objęta opieką medyczną po 10 tygodniu ciąży, a więc nie spełniono przesłanek do przyznania świadczenia. Od powyższej decyzji W. T. złożył odwołanie, w którym wyjaśnił, że jego żona (matka dziecka) w dniu 9 lutego 2014 r. doznała poważnych szkód na osobie w wypadku drogowym. Od dnia wypadku sytuacja życiowa żony skarżącego dramatycznie uległa pogorszeniu - na co złożyły się problemy zdrowotne łącznie z dolegliwościami psychicznymi. Przez ten czas była odcięta od świata zewnętrznego, dopiero po miesiącu była w stanie z pomocą drugiej osoby wyjść na krótki spacer. Od czasu wypadku doświadczyła wielu cierpień psychicznych, związanych z ogromnym stresem, utratą zapewnionej pracy oraz pogłębiającą się depresją. Do dzisiejszego dnia jest pod stałą opieką lekarza neurologa, psychiatry i psychologa. Dalej skarżący wskazał, że wyżej opisana sytuacja sprawiła, iż przez dłuższy okres brała ciężkie leki przeciwbólowe i przeciwdepresyjne oraz chodziła na psychoterapie. O ciąży dowiedziała się w sierpniu 2014 roku, bowiem wtedy udała się z wizytą do ginekologa w sprawie częstego krwawienia. Po przebadaniu przeżyła szok, gdy lekarz poinformował, że jest w 23 tygodniu ciąży. Przez ten okres nie miała żadnych objawów ciążowych. Lekarz stwierdził, że mogło być to spowodowane długotrwałym leczeniem farmakologicznym po przebytym wypadku drogowym, który spowodował zaburzenia w miesiączkowaniu oraz niedziałaniu środków antykoncepcyjnych i zanikaniu objawów ciążowych. Skarżący zadeklarował, że może dostarczyć całą dokumentację z przebiegu leczenia od neurologa, psychiatry i psychologa oraz podkreślił, iż jego żona do dnia dzisiejszego jest pod stałą opieką wyżej wymienionych lekarzy. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 15 b ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko. Zapomoga ta przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, niezależnie od wysokości dochodów. Zgodnie natomiast z art. 15 b ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6). Uwzględniając dyspozycję powyższej normy prawnej organ wskazał, iż przesłanką stanowiącą o prawie do świadczenia jest potwierdzony zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną fakt pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. A zatem, wyłącznie spełnienie przesłanki stanowi o przyznaniu prawa do świadczenia. Kolegium stwierdziło, iż matka dziecka A.D. pozostawała pod opieką medyczną od 22 tygodnia ciąży do porodu, co zostało potwierdzone i udokumentowane w zaświadczeniu lekarskim z dnia 21 stycznia 2015 r. Organ uznał zatem, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka stronie nie przysługuje. W ocenie Kolegium organ I instancji szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania powyższego świadczenia. Normy prawne zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, w kwestii określonej w art. 15b ust. 5 nie mogą działać w granicach uznania administracyjnego i wbrew obowiązującym w tym zakresie uregulowaniom prawnym przyznać stronie świadczenie. Ustosunkowując się do odwołania Kolegium zaakcentowało, iż ustawodawca bezwzględnie określił przesłanki, których wypełnienie stanowi o prawie do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Bezwzględnie wymagane jest potwierdzone zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, co w przedmiotowej sprawie nie zostało dochowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. T. przytoczył te same argumenty, które zawarł w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15 b ust. 6) . Przepisy te zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych mocą ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu jej projektu zapisano, że intencją ustawodawcy jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową. Mając na uwadze ten cel (ratio legis), a także zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej podkreślić należy, że nie można w procesie wykładni wyżej powołanych przepisów poprzestać na literalnym ich brzmieniu. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13 (Lex nr 1365876), powyższe uregulowanie, co prawda wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w podaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Istotne będą zatem dla sprawy ustalenia organu zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską) jak również dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 15 b ust. 5 terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę w ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Z uwagi bowiem na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 15 b ust. 5 u.ś.r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Prokonstytucyjnej wykładni omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w podobnych stanach faktycznych dokonały sądy administracyjne m. innymi w następujących wyrokach: wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18.2.2014 r. II SA/Ol 21/14, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11.07.2013 r. IIISA/Gd 223/13, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5.09.2013 r. IV SA/Po 580/13, wyroku WSA w Krakowie z dnia 20.11.2013 r., sygn.. akt III SA/Kr 156/13 - dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, nie ma żadnych podstaw, aby na obecnym etapie postępowania nie dać wiary matce dziecka, że w jej sytuacji nie była ona w stanie rozpoznać u siebie ciąży w tak wczesnym etapie. Skarżący podał bowiem w odwołaniu jak i w skardze, że jego żona o ciąży odwiedzała się dopiero w 23 tygodniu ciąży, podczas pierwszej wizyty u lekarza ginekologa. Wcześniej nie mogła rozpoznać u siebie tego stanu, gdyż miała objawy krwawienia związane z miesiączkowaniem. Od czasu wypadku komunikacyjnego, czyli od 9 lutego 2014r. pozostawała pod opieką lekarza neurologa, psychiatry i psychologa. Przebieg leczenia potwierdzony został dokumentacją lekarską znajdującą się w aktach postępowania administracyjnego, jak również złożoną w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Mając na uwadze ten stan faktyczny oraz wymaganą w sprawie wykładnię prokonstytucyjną, organ winien bliżej wyjaśnić przyczyny późnego rozpoznania ciąży u skarżącej, czy istotnie były one związane z jej specyficzną sytuacją zdrowotną, związaną z następstwami wypadku komunikacyjnego oraz skutkami ubocznymi zażywanych w tym okresie leków. W tym celu organ winien ustalić w ewentualnej korespondencji z lekarzami, u których leczyła się skarżąca w całym okresie ciąży rzeczywiste powody zgłoszenia się do lekarza ginekologa w tak późnym czasie, przede wszystkim czy podawane przez skarżącą okoliczności zdrowotne mogły wpłynąć na późne rozpoznanie ciąży, w razie potrzeby przy udziale i zgodzie skarżącej. Dopiero w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty organy mogą jednoznacznie ocenić, czy poddanie się przez żonę skarżącego opiece medycznej dopiero od 23 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozpoznanie w terminie określonym przepisem art. 15 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że jest w ciąży. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Doprowadziło to również do naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 15 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odmowę przyznania wnioskowanej zapomogi. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną, w pierwszej kolejności stosownie uzupełniając postępowanie wyjaśniające. IB