II SA/Łd 318/16

Dnia 13 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu 5 stycznia 2016 r. J.G. złożył podanie o pomoc w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności. Uzasadniając wniosek wskazał, że jest bezrobotny, nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania J. G. zasiłku celowego na zakup żywności, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe gminy oraz wzrost liczby świadczeniobiorców pomocy społecznej. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawca mieszka z żoną J., ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w 1/2 części z powierzchni 1,992 ha przeliczeniowego, co stanowi 0,996 ha przeliczeniowych. Dochód z gospodarstwa nie jest wliczany do dochodu, ponieważ nie przekracza 1 ha przeliczeniowego. Organ podał, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, a w przypadku osoby w rodzinie, gdy dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto organ wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał J. G. zasiłek okresowy od dnia 01.01.2016 r. do 31.01.2016 r. w wysokości 317,00 zł. Stwierdził także, że pomoc ta nie spełnia oczekiwań i nie zaspokaja w całości potrzeb wnioskodawcy, jednak z przyznawanej systematycznie pomocy wnioskodawca winien sam wygospodarować środki na zakup żywności. GOPS reaguje na potrzeby J. G. i w miarę możliwości finansowych pomaga i systematycznie co miesiąc od marca 2013 r. do grudnia 2015 r. przyznaje mu zasiłki okresowe i celowe. W odwołaniu od tej decyzji J. G. stwierdził, że narusza ona prawo i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 60 złotych w ramach programu "Pomoc Państwa w Zakresie Dożywiania". Zdaniem skarżącego organ bezprawnie pominął, że kryterium dochodowe do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w ramach tego programu jest podwyższone o 50% i dla osoby samotnie gospodarującej wynosi nie 634 zł a 951 zł. Odwołujący podniósłł, że jest osobą bezrobotną, nie uzyskuje żadnych dochodów i z przyznanego zasiłku okresowego w kwocie 317 zł nie może odłożyć jakichkolwiek środków. Biorąc pod uwagę kwotę zasiłku okresowego 317 zł, to dochód ten jest znacznie poniżej kryterium dochodowego, nawet tego zaniżonego. Strona stwierdziła, że w jego gminie zasiłek celowy na zakup żywności wynosi 60 zł na osobę przy stosowanym na terenie gminy kryterium dochodowym 951 zł dla osoby samotnie gospodarującej, co oznacza, że zasiłek mu przysługuje. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 39 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) - dalej w skrócie "u.p.s.," uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywienia "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (MP z 2013 r. poz. 1024 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą Rady Ministrów z 2013 r." oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. 837) - zwanej dalej "uchwałą Rady Gminy" i stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przypadku udzielenia pomocy na dożywianie w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", finansowanego z budżetu państwa, kryterium dochodowe dla osób korzystających z tej formy pomocy na terenie Gminy W. - uchwałą Rady Gminy - zwiększono do 150% kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 u.p.s., co stanowi kwotę 951,00 zł. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe oraz inne warunki do objęcia pomocą społeczną odnośnie zasiłku celowego. Z akt sprawy, w tym aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 22 stycznia 2016 r., wynika, że skarżący mieszka z żoną w domu jednorodzinnym, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w ½ części o powierzchni 1,992 ha przeliczeniowego (tj. 0,996 ha przeliczeniowych). Powierzchnia gospodarstwa nie przekracza 1 ha przeliczeniowego, zatem dochód z gospodarstwa rolnego nie został wliczony do jego dochodu. W ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności nie narusza granic uznania administracyjnego. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Organ zauważył, że w okresie, na jaki wnioskowana pomoc miała być przyznana (styczeń 2016 r.), skarżący otrzymywał pomoc społeczną w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb, tj. zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w kwocie 317 zł, a tym samym organ nie pozostawił skarżącego bez wsparcia. Z informacji przedstawionych przez organ w piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. wynika też, że od marca 2013 r. korzysta on regularnie z pomocy finansowej organu w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłku na zakup żywności. W tym na podstawie ostatnich decyzji w grudniu 2015 r., a więc miesiącu kalendarzowym poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku w niniejszej sprawie, otrzymał zasiłek okresowy w kwocie 317 zł oraz zasiłek celowy na żywność w wysokości 60 zł. Wykorzystując instytucję zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb osób potrzebujących w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Organ - oceniając sytuację materialną danej osoby - może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Zgłoszoną wnioskiem z dnia 5 stycznia 2016 r. potrzebę skarżący mógł zatem pokryć ze środków, jakie regularnie otrzymuje (zwłaszcza z zasiłku okresowego). Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że przyznawanie zasiłków konkretnym świadczeniobiorcom i ich wysokość uzależnione są od ich indywidualnej sytuacji życiowej i materialnej, niezbędności zgłoszonych potrzeb, jak również od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, który mając ograniczone środki finansowe na pomoc społeczną, musi nimi racjonalnie gospodarować. Jest faktem powszechnie znanym okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Wobec powyższego Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu wydania ich z naruszeniem prawa materialnego i procesowego oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W motywach skargi strona przedstawiła sytuację osobistą i materialną, w jakiej się znajduje oraz zreferowała przebieg postępowania administracyjnego, zarzucając organowi I instancji przyznawanie zasiłków innym wnioskodawcom w sposób swawolny według własnego uznania, niezależnie od otrzymywanego dochodu. Zdaniem skarżącego organ powinien szczegółowo wyjaśnić, jaką kwotą dysponuje na przyznanie zasiłków celowych, jaka jest wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty powinny być również przytoczone w uzasadnieniu decyzji. Organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe oraz zasiłki celowe specjalne. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Skarżący w związku z odpowiedzią na skargę złożył dodatkowe pismo z dnia 22 czerwca 2016r., w którym podtrzymał skargę i załączył kserokopie kilku decyzji wydanych przez organy obu instancji, mające - w jego ocenie - poprzeć zaprezentowane stanowisko procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd, oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] o odmowie przyznania J.G. zasiłku celowego na zakup żywności, w pełni podziela argumentację zaprezentowaną przez ten organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom podniesionym w skardze, decyzją tą nie naruszono obowiązujących przepisów prawa w stopniu pozwalającym na usunięcia jej z obrotu prawnego. Problematyka przyznania zasiłku celowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.s.". Organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną, zwracając uwagę na to, że decyzje w sprawach zasiłku celowego są wydawane w ramach uznania administracyjnego. W ocenie sądu organ nie przekroczył granic tego uznania. Należy podkreślić, iż spełnienie formalnych przesłanek do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej, jak bezrobocie, brak dochodów, a tym samym - spełnienie kryterium dochodowego, nie stanowi gwarancji uzyskania pomocy, o którą wnioskodawca się ubiega. Odmawiając przyznania zasiłku celowego Kolegium zwróciło uwagę na ograniczone środki finansowe, które pozostawiono do dyspozycji organu pomocowego. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 u.p.s. ). Tak więc pomoc społeczna nie powinna zastępować osoby i rodziny w podejmowaniu własnymi siłami działań mających na celu zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb życiowych, gdy nie jest to konieczne. Organ wprawdzie nie wskazał konkretnie, jaką kwotą dysponuje w celu uwzględnienia potrzeb osób oczekujących pomocy, co zarzuca skarżący, jednak ta okoliczność - w ocenie sądu - nie może jednak przesądzić o skuteczności skargi. Wykazanie możliwości pomocy społecznej, o której mowa w art. 3 ust. 4 u.p.s. może bowiem zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie ( art. 77 § 4 k.p.a. ).Ograniczone możliwości finansowe budżetu państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są bowiem faktem powszechnie znanym. Nie można zatem uznać, aby konieczne było precyzyjne wykazanie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika zarówno z norm prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s., jak również z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. I OSK 107/11 – Lex nr 950873, z dnia 20 października 2011r. sygn. I OSK 917/11 – Lex nr 1131518 ). Dodatkowo należy podnieść, że przepis art. 3 u.p.s. nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby nieuprawniona jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania ( por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012r. sygn. I OSK 1795/11 – Lex nr 1145072 ). Zauważyć również należy, iż skarżący od marca 2013r. korzysta regularnie z pomocy społecznej, uzyskuje bowiem zasiłek okresowy, jak również ma przyznawane zasiłki celowe na zakup żywności. Także w styczniu 2016r., a więc w miesiącu którego dotyczy przedmiotowa sprawa, uzyskał decyzję z dnia [...] przyznającą mu kwotę 317 zł tytułem zasiłku okresowego. Skorzystał więc ze wsparcia finansowego MOPS, a zatem nie został pozostawiony całkowicie bez pomocy Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący, który urodził się [...]r., mieszka wraz z żoną, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo, w domu jednorodzinnym o pow. ok. 180 m2, jest współwłaścicielem w ½ części gospodarstwa rolnego o pow. 1,992 ha. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, podobnie jak jego żona. Jak twierdzi nie pracuje zawodowo ani dorywczo, choć jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by miał jakieś ograniczenia związane ze stanem zdrowia. Posiada dwoje dzieci przebywających za granicą, których adresu nie podaje. Mając powyższe na uwadze, a jednocześnie okoliczności powszechnie znane, że ze świadczeń z pomocy społecznej korzystają często osoby i rodziny, które znajdują się w bardzo trudnych warunkach życiowych, zdrowotnych, są zaawansowane wiekiem bez jakiejkolwiek możliwości podjęcia zatrudnienia czy możliwości wsparcia ze strony dzieci czy bliskich, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo i zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, iż organ nie uwzględnił żądania skarżącego czyniąc to, jak wyjaśnił, z powodu ograniczonych środków finansowych, a jednocześnie wydając decyzję o przyznaniu za ten sam okres, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, zasiłku okresowego, świadczy w ocenie sądu, że nie naruszył granic uznania administracyjnego. Z tych wszystkich powodów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. k.ż.