II SA/Łd 320/25

Dnia 16 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2025 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 marca 2025 roku nr 39/2025 znak: WOP.7722.153.2024.ID w przedmiocie nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku administracyjnego oddala skargę. ał Postanowieniem z dnia 10 marca 2025 r., nr 39/2025 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a; art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 725) – dalej: p.b., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 11 września 2024 r. , nr 72/2024 o nałożeniu na A.J. i J.J. obowiązku wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku administracyjnego (biurowego), zgodnie z ostatnim postępowaniem w 2010 r., z pomieszczeniami zamieszkania zbiorowego na poziomie piwnic, parteru, I piętra i II piętra, na działce ew. nr [...] w m. W. obręb [...] przy ul. [...], w zakresie 2 pomieszczeń z zejściami na poziom piwnic oraz rozbudowy od strony południowej o klatkę schodową o wymiarach 2,65 m x 3,55 m x 11,07 m wraz z integralnie związanym tarasem o wysokości h= 1,80 m, wyposażonym w barierkę ochronną o wysokości h=1,12 m. Jednocześnie A.J. i J.J. zostali poinformowani o treści art. 48a p.b., co do możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, z wnioskiem o wszczęcie postępowania legalizacyjnego oraz o możliwości jego cofnięcia do dnia wydania decyzji o legalizacji. W uzasadnieniu wskazano, że wydane w sprawie postanowienia podjęte zostały w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 2 czerwca 2023 r., sprostowanym zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. Podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego stanowiły ustalenia organu nadzoru budowlanego dokonane w toku kontroli na miejscu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], przeprowadzonych w dniach 11 maja 2023 r., 22 sierpnia 2023 r., 14 marca 2024 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się trzykondygnacyjny budynek administracyjny (biurowy), konstrukcji murowanej, całkowicie podpiwniczony, o wymiarach 12,90 m x 41 m, wysokości 11,75 m -12,35 m. Obiekt usytuowany jest w linii ogrodzenia między posesyjnego z działką ew. nr [...], w odległości 6,70 m od budynku na działce ew. nr [...] i 3,0 m – 6,50 m od ogrodzenia miedzy posesyjnego z działką ew. nr [...]. Według oświadczenia obecnego przy czynnościach kontrolnych współwłaściciela budynku – A.J., budynek wyposażony jest w instalację kanalizacyjną, wodociągową z odprowadzeniem do sieci kanalizacji miejskiej, instalacje elektryczną oraz instalację c.o. zasilaną z kotła na olej opalowy usytuowany na poziomie piwnic. Zgodnie z oświadczeniem A.J. w budynku wydzielone zostały lokale mieszkalne ( 2 w piwnicy, 5 na parterze budynku, po 6 na I i II piętrze budynku), spośród których jedno zostało udostępnione do oględzin przez najemcę. Z uwagi na brak pozostałych najemców lokali mieszkalnych nie było możliwości przeprowadzenia innych oględzin. Kontrolujący stwierdzili także istnienie innych pomieszczeń, zgodnie z oświadczeniem właściciela budynku, pozostających w trakcie prac remontowych, do których wejście nie było możliwe z uwagi na brak kluczy oraz pomieszczenia gospodarcze. Z wyjaśnień A.J. wynika nadto, że przedmiotowy budynek został nabyty w ramach prowadzonej działalności pod firmą Z. sc. A.J., J.J. w roku 2016, w drodze licytacji komorniczej, jako budynek biurowo- administracyjny z pojedynczymi lokalami mieszkalnymi w ilości ok. 10 sztuk. Po zamknięciu w/w działalności w roku 2020 nastąpiło przeniesienie własności budynku na A.J. i J.J. Remonty budynku prowadzone były przez spółkę Z., a po jej rozwiązaniu kontynuowane w ramach prowadzonej przez A.J. działalności gospodarczej – P. z siedzibą w K. przy ul. [...],[...],gm. W. W trakcie kontroli A.J. nie przedłożył dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku, oświadczył, że nabywając lokal nie otrzymał jakiejkolwiek dokumentacji związanej z obiektem, w tym dotyczącej legalności jego powstania. Wyjaśnił, że lokale mieszkalne są wynajmowane od około 2020 r. jako wynajem krótkotrwały. W wyniku dokonanego porównania istniejącego stanu faktycznego budynku z posiadaną przez organ dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego budynku, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w roku 2010 (znak PINB.7356/19/10 w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku) ustalono, że od strony działki [...] w miejscu ówcześnie istniejących schodów 2 zejść na poziom piwnic, wykonano 2 pomieszczenia klatek schodowych (wymurowano 4 ściany z oknami, drzwiami wejściowymi i dachem), a nadto wykonano schody zewnętrzne od strony wschodniej do klatki schodowej oraz przebudowano schody do klatki wejściowej od strony północnej (protokół kontroli z dnia 11 maja 2023 r.). Odnośnie daty wybudowania 2 klatek schodowych nad wejściami do piwnic ustalono, zgodnie z oświadczeniem A.J., że zostały one wykonane w latach 2017-2018 przez spółkę Z., jednak jak wskazał w/w nie posiada on żadnej wiedzy, czy wspólnicy spółki F. uzyskali jakiekolwiek dokumenty związane z budową przedmiotowych klatek schodowych. A.J. wyjaśnił, że prace budowlane związane z przedmiotowymi klatkami schodowymi polegały na wykonaniu ścian na istniejących fundamentach zejść do piwnic oraz ich zadaszeniu (protokół kontroli z dnia 22 sierpnia 2023 r.). Ustalono także, że doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku, zgodnie z ostatnim postępowaniem organu w 2010 r., o klatkę schodową od strony południowej budynku o wymiarach 2,65 m x 3,55 m x 11,07 m wraz z integralnie związanym podpiwniczonym tarasem o wysokości h= 1,80 m, wyposażonym w barierkę ochronną o wysokości h=1,12 m (protokół z dnia 14 marca 2024 r.). W toku postępowania organ nadzoru budowlanego przeprowadził kwarendę w Urzędzie Miejskim w W., Starostwie Powiatowym w W., Archiwum Państwowym w Łodzi Odział w S. oraz do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. celem pozyskania dokumentacji budowlanej związanej z budową, przebudową lub remontem przedmiotowego budynku. W wyniku powyższych czynności ustalono, że decyzją z dnia 16 sierpnia 2001 r., nr 354/01 Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę obejmującą dobudowę klatki schodowej wraz z przystosowaniem dla osób niepełnosprawnych i dźwigiem pionowym jako I etap inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. Pozyskano ponadto dokumentację dotyczącą działki ew. nr [...] pozostającej w dyspozycji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz kopie zdjęć lotniczych działki z lat 1973-2023. Nie odnaleziono natomiast jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej związanej z rozbudową budynku o przedmiotowe obiekty budowlane. Współwłaściciele przedmiotowego budynku (A.J. i J.J.) pomimo wezwania organu nie przedłożyli dokumentacji budowlanej związanej ze stwierdzoną rozbudową budynku. W tym zakresie w/w zajęli stanowisko, że nieruchomość nabyta została już z posadowionym na niej budynkiem i nie zlecali oni jakichkolwiek prac związanych z jego wzniesieniem, czy też szeregiem zmian, do których dochodziło w jego strukturze z biegiem lat. Wykonywane przez nich prace ograniczały się jedynie do remontu stanu istniejącego. Organ ustalił nadto, że działka o nr ew. [...] objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia 5 marca 2014 r., nr XXXVIII/465/14 i znajduje się w jednostce planistycznej [...] z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa przemysłowa (produkcyjna), magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty i zdrowia); jako przeznaczenie dopuszczalne: obiekty administracyjne, socjalne związane z przeznaczeniem podstawowym, urządzenia obsługi komunikacyjnej (w tym stacje paliw), zieleń, parkingi, place manewrowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Ponadto, jak wynika z pisma Burmistrza W. z dnia 10 czerwca 2024 r. dla terenu położenia przedmiotowej nieruchomości aktualnie prowadzona jest procedura planistyczna, według której, zgodnie z przedłożonymi projektami oraz obowiązującym Studium, działki ew. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem U – teren usług, które obejmują między innymi usługi zakwaterowania turystycznego, hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne i jako takie odpowiadają deklarowanemu przez właściciela nieruchomości sposobie jej wykorzystania. W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, iż doszło do samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku administracyjnego (biurowego) w zakresie 2 pomieszczeń z zejściami na poziom piwnic, schodów od strony północnej budynku oraz od strony południowej budynku klatki schodowej wraz z integralnie związanym tarasem. Powyższe zdaniem organu I instancji uzasadniało podjęcie wskazanego na wstępie postanowienia z dnia 11 września 2024 r. nakładającego na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wstrzymania robót budowlanych we wskazanym wyżej zakresie. Organ pouczył w/w o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku wskazując jednocześnie na tryb tego postępowania oraz zasady naliczania opłaty legalizacyjnej. Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia A.J. wniósł zażalenie, w którym zarzucał naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.; art. 6, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.; art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.; art. 7 i art. 81a § 1 k.p.a.w zw. z art. 52 ust. 1 p.b. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji dokonania błędnych ustaleń faktycznych sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej, pomimo braku ustalenia podmiotu dokonującego rozbudowy, jak i z pominięciem wydanej w dniu 16 sierpnia 2001 r. decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę obejmujące dobudowę klatki schodowej przystosowanej dla osób niepełnosprawnych oraz dźwigu pionowego. Ponadto skarżący zakwestionował nałożenie wstrzymania robót budowlanych na współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy w jego ocenie adresatem tego obowiązku w pierwszej kolejności winien być inwestor prac, którym skarżący nie był. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uwzględnienie zażalenia i uchylenie kwestionowanego postanowienia przez organ I instancji, w trybie autokontroli, ewentualnie o jego uchylenie przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania w sprawie. Strona wnosiła nadto o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność daty przeprowadzenia rozbudowy budynku, faktu jej dokonania zgodnie z ustawowymi wymogami oraz na okoliczność osoby inwestora. Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 10 marca 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał na podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, to jest art. 48 ust. 1 i ust. 5 p.b. obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, w tym także w sytuacji zakończenia budowy; jak i art. 48 ust. 3 p.b. nakładający na organ nadzoru budowlanego obowiązek poinformowania strony do której kierowane jest to postanowienie o możliwości i trybie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dalej, mając na uwadze wyżej przywołane, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy organ stwierdził, iż w sprawie niewątpliwie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku administracyjnego (biurowego) w zakresie 2 pomieszczeń z zejściami na poziom piwnic (w latach 2017-2018), co wynika z oświadczenia skarżącego z dnia 22 sierpnia 2023 r.) oraz klatki schodowej od strony południowej budynku wraz z integralnie związanym tarasem (w latach 2009-2019, co potwierdzają między innymi załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze nieruchomości). Zakres i charakter tych robot budowlanych wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie została przedstawiona w toku prowadzonego postępowania, a co za tym idzie stanowiły one samowolę budowlaną. Bez wpływu na to twierdzenie pozostaje zdaniem organu powoływana przez stronę decyzja Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2001 r., z uwagi na treść art. 37 ust. 1 p.b., zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna lub też, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Rozpiętość czasowa pomiędzy wydaniem w/w decyzji a ustalonym przez organ okresem rozpoczęcia robót budowlanych nie pozwala na stwierdzenie, że zostały one wykonane na podstawie powoływanego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu wadliwego oznaczenia adresatów przedmiotowego obowiązku organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały wykonane lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na wściela lub zarządcę obiektu budowlanego. W szczególności nałożenie obowiązku na właściciela obowiązku uznać należy za zasadne jeżeli inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli materiał dowodowy nie wskazuje dokładnie na osobę inwestora. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławcze zasadnym było nałożenie na współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości obowiązku wstrzymania robót budowlanych we wskazanym zakresie oraz ich poinformowanie o możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi A.J. kwestionował stanowisko organów, co do zasadności uznania przedmiotowych robót budowlanych za samowolną rozbudowę budynku. W jego ocenie prace te można co najwyżej uznać za samowolną rozbudowę budynku, które w żaden sposób nie wpłynęły na istotną zmianę parametrów budynku, powstałego w latach 80-90 tych ubiegłego stulecia. Skarżący podkreślał, że wykonane prace przy 2 wejściach do piwnic od strony zachodniej budynku polegały jedynie na wykonaniu podpór na istniejących fundamentach i ich zadaszeniu. Natomiast pozostałe prace przy budynku miały charakter remontu i co najwyżej przebudowy. Skarżący wskazywał nadto na nieuwzględnienie zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych z przesłuchania świadków na okoliczność czasu i charakteru przeprowadzanych prac, co wykazałoby zasadność stanowiska prezentowanego przez skarżącego. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, celem umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnosił także o wstrzymanie terminów w skarżonym postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2025 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik wskazywał na brak wyczerpującego zgromadzenia przez organy administracji materiału dowodowego sprawy, niezbędnego dla jej prawidłowego zaklasyfikowania robót budowlanych, w tym między innymi pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, na okoliczność stanu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania oraz zmian do jakich dochodziło w czasie w jej strukturze. To zaś stanowiła naruszenia tak art. 77 § 1, jak i art. 78 § 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że do dnia 1 stycznia 1995 r. nie obowiązywały regulacje prawne nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z jego wzniesieniem. Natomiast organy budowlane miały obowiązek przechowywania stosownych dokumentów jedynie przez okres 5 lat. Tym samym procedujące w sprawie organy nie mogą oczekiwać od skarżącego dokumentacji budowlanej budynku powstałego w latach 80 i 90 tych ubiegłego stulecia. Pełnomocnik zaznaczył nadto, że przed Sądem Rejonowym w W. I Wydział Cywilny, w sprawie o sygn. akt I NS 44/21 toczy się sprawa o podział majątku wspólnego byłych wspólników- A.J. i J. J., po rozwiązaniu spółki. Postępowanie to obejmuje również przedmiotową nieruchomość, co aktualnie uniemożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga A.J. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi A.J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 marca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 11 września 2024 r. o nałożeniu na A.J. i J.J. obowiązku wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku administracyjnego (biurowego), zgodnie z ostatnim postępowaniem w 2010 r., z pomieszczeniami zamieszkania zbiorowego na poziomie piwnic, parteru, I piętra i II piętra, na działce ew. nr [...] w m. W. obręb [...] przy ul. [...], w zakresie 2 pomieszczeń z zejściami na poziom piwnic oraz rozbudowy od strony południowej o klatkę schodową o wymiarach 2,65 m x 3,55 m x 11,07 m wraz z integralnie związanym tarasem o wysokości h= 1,80 m, wyposażonym w barierkę ochronną o wysokości h=1,12 m. Podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 725) – dalej: p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Tryb postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego regulują przepisy art. 48a – 49d p.b. Postanowienie o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy, tj. ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz, czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia. Ponadto na tym etapie istnieje obowiązek organu pouczenia inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Inaczej mówiąc postępowanie w trybie art. 48 p.b. prowadzone będzie w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. (por. wyrok NSA z 6 maja 2025 r., II OSK 2359/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać na wstępie należy, że rozpoczęcie robót budowlanych powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 u.p.b. Jedynie część budów i innych robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia – a ich zamknięty ich katalog regulują przepisy art. 29-31 u.p.b. Zdaniem Sądu procedujące w sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że przeprowadzone na nieruchomości o nr ew. nr [...] położnej w W. przy ul. [...] roboty budowlane polegające na wykonaniu 2 pomieszczeń z zejściami na poziom piwnic od strony zachodniej budynku, oraz klatki schodowej od strony południowej budynku wraz z integralnie związanym tarasem stanowiły rozbudowę posadowionego na tej nieruchomości budynku administracyjnego (biurowego) w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024r., II OSK 684/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast pod pojęciem przebudowy, czy też remontu, na które powołuje się A.J. w treści wniesionej skargi, kwalifikując w ten sposób przeprowadzone na przedmiotowej roboty budowlane, rozumie się odpowiednio wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a p.b.); wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.). Inaczej mówiąc przebudowę stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, natomiast w wyniku remontu zachowane są parametry dotychczas istniejące (por. wyrok WSA z dnia 4 marca 2025 r., II OSK 1818/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nawet nieznaczna zmiana bryły obiektu budowlanego w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie świadczy o jego rozbudowie. Co więcej, jak słusznie wskazały procedujące w sprawie organy tego rodzaju roboty budowlane (przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości) nie zostały ujęte w katalogu zwolnień od przedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący nie legitymuje się ostateczną decyzją właściwego organu architektoniczno-budowlanego udzielającą pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zdaniem Sądu zasadnym było wydanie postanowienia określonego w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Dalej przechodząc do kwestii prawidłowego określenia adresatów kwestionowanego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – uwaga Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 p.b., był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Jeżeli jednak inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili popełnienia samowoli budowalnej, następnie utraci to prawo, np. w wyniku zbycia nieruchomości, to obowiązek należy nałożyć na podmiot aktualnie dysponujący tym prawem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszenia prawa przy wykonywaniu robót budowalnych. W takiej sytuacji obowiązek wykonania nakazów nakładanych m.in. w trybie art. 48 p.b. musi przejść na podmiot, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem to on jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na danej nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2024 r., II SA/Wr 742/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kwestionując zasadność nałożonego nań obowiązku wskazuje, iż nie był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Powyższe stanowisko koliduje jednak z dokonanymi przez organy administracji ustaleniami faktycznymi, jak i zgromadzonym materiałem dowodowym. Podkreślić bowiem należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z dnia 22 sierpnia 2023 r. wynika, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego przedmiotowe 2 pomieszczenia klatek schodowych prowadzących do piwnic budynku od strony zachodniej wykonane zostały w latach 2017-2018 przez spółkę Z. A.J. i J.J.. To zaś pozwala uznać, że powyższe roboty budowlane wykonane zostały przez A.J. i J.J., występujących de facto w charakterze inwestorów robót budowlanych, jak i właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Natomiast roboty budowlane związane z rozbudową budynku od strony południowej, o klatkę schodową wraz z integrowanym tarasem prowadzone były w latach 2009-2019, na co wskazują załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze działki ew. nr [...]. Tym samym, mając na uwadze datę nabycia przez spółkę cywilną Z. przedmiotowej nieruchomości, za prawidłowe uznać należy stanowisko procedujących w sprawie organów, zgodnie z którym brak możliwości ustalenia w toku postępowania inwestora tych robót budowlanych uzasadniał nałożenie przedmiotowego obowiązku na A.J. i J.J. jako właścicieli nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że jak wynika dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, część robót budowlanych w tym zakresie realizowany był w okresie, kiedy właścicielem obiektu była już spółka Z.. Stąd też, w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej, co do tego, iż przedmiotowy budynek w obecnym kształcie został wybudowany w latach 80-90 tych ubiegłego wieku. Zatem procedujące w sprawie organy zasadnie uznały za adresatów kwestionowanego skargą postanowienia A.J. i J.J., Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje także podnoszona okoliczność rozwiązania umowy spółki cywilnej Z., gdyż od tego momentu zastosowanie do wspólnego majątku byłych wspólników spółki zastosowanie odpowiednio miały przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Jednocześnie wskazać należy, że przywoływana przez pełnomocnika skarżącego kwestia toczącego się postępowania w sprawie podziału majątku wspólnego wspólników rozwiązanej spółki nie była podnoszona w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność ta niewątpliwe może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi, co do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego z przesłuchania świadka – Z.B. wskazać należy, że organ odwoławczy nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu, to w takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, tj. może wydać postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu lub dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał bowiem, iż wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych terenu działki ew. nr [...], wyjaśnień skarżącego, nie daje wiary przedłożonemu jak o dowód oświadczeniu Z. B. z dnia [...] stycznia 2025 r., co do wykonania przedmiotowych robót budowlanych w okresie pomiędzy 2010 r. a 2014 r. bądź 2015 r. Stąd też w ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując Sąd stwierdza, że kwestionowane skargą rozstrzygnięciem odpowiada wymogom określonym w art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 52 ust. 1 p.b., a procedujące w sprawie organy obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc