II SA/Łd 330/13

Dnia 24 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 6 kwietnia 2001 r. nr 193/XXVI/2001 w przedmiocie ustalenia opłat za włączenie przyłączy wodociągowych do sieci gminnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. LS Prokurator Rejonowy w Kutnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 6 kwietnia 2001r., nr 193/XXVI/2001 w sprawie ustalenia opłat za włączanie przyłączy wodociągowych do sieci gminnej . Powyższej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 13 z 1996r., poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. nr 9 z 1997r., poz. 43 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia, w drodze uchwały rady gminy, obowiązku ponoszenia opłat za włączanie przyłączy wodociągowych do sieci gminnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zaś w jej treści ustalono opłatę za włączanie przyłączy wodociągowych do gminnej sieci wodociągowej w wysokości wartości 30 kwintali żyta, po cenie ustalonej przez Radę Gminy, jako podstawę do naliczenia podatku rolnego, a w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego bez uzyskania zgody właściciela sieci wodociągowej - opłaty w wysokości wartości 50 kwintali żyta, po cenie ustalonej przez Radę Gminy, jako podstawę do naliczenia podatku rolnego. Strona skarżąca wyjaśniła, że cytowana powyżej ustawa samorządowa zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy (przede wszystkim radę gminy). Zgodnie z tym, organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże powołany w treści uchwały przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji ogólnospławnej. Zauważono ponadto, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem nosi znamiona aktu prawa miejscowego czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności - każdy podmiot przyłączający się do miejskiej sieci wodociągowej wnosi opłatę przyłączeniową, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Podkreślono, że w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłat w wymienionej szczegółowo wielkości za podłączenie się do sieci wodociągowej. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych, określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dalej wskazano, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym - powołany w zaskarżonej uchwale - nie jest upoważnieniem i nie może być podstawą uchwały rady gminy, nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia do wydania uchwał, regulujących wskazaną kwestię nie zawiera również powołany w zaskarżonej uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Prokurator podniósł dodatkowo, że brak jest ograniczenia czasowego do żądania stwierdzenia nieważności uchwały a to wobec zapisu art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, zmienionego na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48 poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano wyraz "albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Wskazana nowelizacja, jak wyjaśniła strona skarżąca, weszła w życie 15 lipca 2000r., a brak odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych powoduje, że przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego bez względu na datę ich uchwalenia. Ponadto podniesiono, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXXVII/211/2006 Rady Gminy Kutno z dnia 3 lutego 2006r., co jednakże nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, bowiem nadal może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Rada Gminy Kutno w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jedno z zadań własnych gminy. Organ dodał, że ograniczone środki finansowe gmin na realizację inwestycji infrastrukturalnych oraz aktywność mieszkańców gmin zmierzającą do poprawy standardów życia spowodowały, że powszechnie stosowaną przez gminy praktyką było podejmowanie uchwał w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych i tworzenie tzw. społecznych komitetów budowy, w ramach których inicjowano realizację niektórych inwestycji wspólnie z gminą. Dotyczyło to m. in. budowy urządzeń i sieci wodociągowo-kanalizacyjnych. Na podstawie zaskarżonej uchwały, Gmina Kutno realizowała m. in. budowę obiektów, urządzeń i sieci wodociągowych łącznie z podłączeniami do sieci i wodomierzem, co nie stanowiło obowiązku Gminy, ale osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Finansowanie gminnej inwestycji wodociągowej odbywało się w takiej sytuacji po części z budżetu Gminy, po części zaś przy udziale środków mieszkańców. Wpłaty mieszkańców gminy przeznaczone były na sfinansowanie przyłączy wodociągowych tj. odcinków przewodu łączącego wewnętrzną sieć wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług z siecią wodociągową. Dodano, że mieszkańcy Gminy Kutno na zebraniach wiejskich wyrażali wolę powierzania realizacji indywidualnych przyłączy wodociągowych Gminie za pośrednictwem wykonawców realizujących gminną sieć wodociągową. Deklarowali równocześnie swój udział w postaci środków finansowych na pokrycie kosztów realizacji przyłączy wodociągowych od sieci głównej do wodomierza w swych budynkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty, korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie zaś do wskazanej regulacji, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r., w sprawie o sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. Podstawą do ustalenia opłat nie może być również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, Lex nr 707804 oraz z dnia 22 listopada 2010r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 851/10, Lex nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 248/10, publ. Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 172/10, Lex nr 619916). Określał on bowiem, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000r., w sprawie o sygn. akt: II SA 2320/00 (Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z uwagi natomiast na fakt, iż akt ten w dacie orzekania nie pozostawał już w obrocie prawnym, za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS