II SA/Łd 330/16

Dnia 5 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 23 grudnia 2015r., którą organ uchylił własną decyzję przyznającą A.K. świadczenia rodzinne. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a.", art. 3 pkt 24 lit. b, art. 5 ust. 3 i ust. 4b, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 114 z późn. zm.) – powoływanej także jako: "u.ś.r." oraz art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzją z dnia [...], organ I instancji uchylił od dnia 1 lutego 2014r. swoją własną decyzję z dnia [...], orzekającą o przyznaniu stronie prawa do zasiłku rodzinnego na syna J.K., dodatku do zasiłku rodzinnego z tyt. kształcenia i rehabilitacji w okresie od 1 grudnia 2013r. do 31 października 2014r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 w miesiącu wrześniu 2014r. Zaskarżone do sądu decyzje zostały wdane w następującym stanie faktycznym: Po uzyskaniu przez A.K. powołanej wyżej decyzji z dnia [...] w dniu 11 lutego 2014r. do CŚR w Ł. wpłynęło zaświadczenie PUP w Ł. , z którego wynika, że mąż strony od 31 grudnia 2013r. ma prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Spowodowało to przekroczenie miesięcznego dochodu rodziny, który wynosi 649,32 zł i przekroczył określony w przepisach próg dochodowy 623,00 zł o kwotę 26,32 zł. Wobec tego organ l instancji decyzją z dnia [...] zmienił ww decyzję z dnia [...] w ten sposób, że orzekł o:przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 listopada 2013r. do 31 stycznia 2014r. i odmówił prawa do świadczeń od 1 lutego 2014. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja SKO w Ł. z [...], nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt. II SA/Łd 648/14 stwierdził nieważność decyzji SKO w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna, jako rażąco naruszająca prawo, obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ l instancji w decyzji zmieniającej własną wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczeń wyszedł poza zakres wniosku przyznając skarżącej prawo do świadczeń od listopada 2013r. mimo iż wniosek w tym przedmiocie zainteresowana złożyła dopiero 27 grudnia 2013r. Takim samym uchybieniem dotknięta jest również decyzja SKO, która bezkrytycznie powiela błąd decyzji organu l instancji . Ponadto Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy mąż skarżącej uzyskał dochód - uwzględniony przez organ l instancji w dochodzie rodziny, jako dochód uzyskany - w miesiącu styczniu 2014r., zatem prawidłowo organ ocenił, iż świadczenia rodzinne nie przysługują od miesiąca lutego 2014r. Przepis art. 24 ust. 7 u.ś.r. posługuje się określeniem "dochód uzyskany", a nie jak zdaje się to rozumieć skarżąca "dochód wypłacony". Nie kwestionując tego, iż sporny dochód został wypłacony w miesiącu lutym 2014r. należy wskazać, iż nie zmienia to okoliczności, że jest to dochód za miesiąc styczeń 2014r. a zatem w tym miesiącu został uzyskany. Kolejne dwie decyzje Prezydenta miasta Ł. zostały wyeliminowane przez SKO po rozpatrzeniu odwołań A.K. Następnie organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego podjął próby ustalenia dochodu rodziny skarżącej w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy 2013-1014. Skarżąca zakwestionowała sposób działania organu i w piśmie z dnia 8 grudnia 2015r., odmówiła dostarczenia kserokopii aktów notarialnych dotyczących sprzedaży i zakupu nieruchomości w 2011r. przez Z.K. oraz formularzy PIT-11 Z. K. za 2011r. Wobec powyższego organ stwierdził, że nie ma możliwości ustalenia czy w poprzednim okresie zasiłkowym tj. 2012/2013 strona posiadała uprawnienia do zasiłku rodzinnego, co - z uwagi na wysokość przekroczenia kryterium dochodowego - uprawniałoby ją do świadczeń w okresie spornym. W oparciu o poczynione ustalenia organ l instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. W odwołaniu skarżąca domagała się wypłaty świadczenia za luty 2014 roku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Łd 648/14, w którym sąd wyraźnie stwierdził, że świadczenia rodzinne stronie nie przysługują od miesiąca lutego 2014r Kolegium wyjaśniło też, że zasadne było ponowne przeliczenie dochodu w rodzinie skarżącej z uwagi na uzyskanie dochodu w grudniu 2013 roku i wskazało, ze do tego obliguje organy treść art. 5 ust. 4b, art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał również na fakt, że w stanie faktycznym usprawiedliwione było wydanie decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., pomimo, iż upłynął już okres zasiłkowy 2013-2014. Przesądza o tym fakt, iż decyzja przyznająca świadczenie nie została zrealizowana za sporny okres (luty 2014). Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że nie podziela poglądów prezentowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych w zakresie, iż na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie może być zmieniona lub uchylona z mocą wsteczną ostateczna decyzja administracyjna, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ l instancji wydając na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. zaskarżoną decyzję prawidłowo uchylił swoją własna decyzję z dnia [...] ponieważ została spełniona ustawowa przesłanka do jego zastosowania - uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Kolegium podkreśliło także, że WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Łd 648/14, orzekając w przedmiocie zmiany przez Prezydenta Miasta Ł. własnej decyzji z dnia [...] przyznającej A. K. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami po pierwsze nie zakwestionował podstawy prawnej jej wydania, a po drugie rozstrzygnął merytorycznie sprawę i stwierdził, że prawidłowo organ ocenił, iż świadczenia rodzinne nie przysługują od miesiąca lutego 2014r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ l instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie oraz prawidłowo ustalił, że dochód na jednego członka rodziny (po uwzględnieniu dochodu uzyskanego) wyniósł 649,32 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowego 623,00 zł o kwotę 26,32 zł. Ponieważ strona odmówiła dostarczenia dokumentów wskazanych w wezwaniu z dnia 27 listopada 2015r., to tut. Kolegium i organ l instancji nie mogły ustalić, czy w poprzednim okresie zasiłkowym 2012/2013r. wnioskodawczyni posiadała uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Wobec powyższego Kolegium uznało, że decyzja organu l instancji o uchyleniu od dnia [...]. swojej własnej decyzji z dnia [...] jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A.K. podnosząc, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powołując się na art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca wskazała, że organ I instancji uznał, że miesiącem, w którym dochód został uzyskany jest miesiąc grudzień 2013r. (zasiłek dla bezrobotnych został przyznany mężowi od 31 grudnia 2013r., a jeśli tak, to jego wysokość obliczona proporcjonalnie z kwoty 844,44 zł w żaden sposób nie powoduje podwyższenia progu dochodowego jej rodziny do istotnej wartości za miesiąc grudzień). Ponadto organ uznał, że powyższa okoliczność nie zmienia faktu, iż jest to dochód za miesiąc styczeń 2014r., tj. za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 stycznia 2014r., a zatem w tym miesiącu został uzyskany. Na tej podstawie skarżąca wniosła o wyrównanie niewypłaconej jej kwoty za miesiąc luty 2014r. wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem skarżącej, skoro w świetle art. 24 ust. 7 u.ś.r. jeśli to styczeń 2014r. jest miesiącem, w którym dochód został uzyskany (dochód, który spowodował przekroczenie kryterium dochodowego), to luty 2014r. jest pierwszym miesiącem następującym po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, a marzec jest miesiącem następującym po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. W związku z tym zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego nie przysługują jej dopiero od marca 2014r. Ponadto skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji są błędy i nieścisłości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie ma treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (tak NSA w wyroku z dnia 1 marca 2016r. w sprawie II FSK 3548/15. LEX nr 2036616). Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć wyrażony przez sąd pogląd co do wartości prawnej sprawy w jej warstwie materialnej i procesowej. Pogląd ten wyrażony zatem na gruncie prawa materialnego lub procesowego dotyczyć będzie wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz prawidłowości zastosowania przepisów mających w sprawie zastosowanie (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2005). Z uwagi na to, że ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte są w uzasadnieniu orzeczenia, a nie jego sentencji, zasada mocy wiążącej rozciąga się na poglądy wyrażone w motywach orzeczenia sądu. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, J. P. Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008 r.). Należy też zwrócić uwagę, że stosownie do 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07, por. J. Kunicki - glosa do postanowienia SN z dnia 21 X 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). W rozpoznawanej sprawie trafnie zatem organ odwoławczy odwołał się do wyroku tutejszego sądu, jaki zapadł w tej sprawie w dniu 13 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Łd 648/14. Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji sąd jednocześnie przesądził, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami nie przysługują skarżącej od lutego 2014 roku. Ten pogląd, wyrażony i uzasadniony przez Wojewódzki Sad Administracyjny w powoływanym wyroku z dnia 13 listopada 2014 roku, wobec cytowanej wcześniej normy art. 153 p.p.s.a. obowiązywał organy w toku ponownie prowadzonego postępowania, związany nim jest również sąd przy rozpoznaniu skargi. Należy podkreślić, że ocena prawna odnosząca się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w przypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J. P. Tarno. Wyd. IV, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 359-362). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, który wszak dotyczył zamkniętego okresu, ani do zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym kontrolowanego postępowania, brak podstaw do pominięcia oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku czy do podjęcia z nim skutecznej polemiki, a do tego sprowadzają się zarzuty skargi. Co więcej, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie I SA/Łd 1361/15 (LEX 2014340), kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej. Tak więc nieuwzględnienie na obecnym etapie postępowania, iż sąd przesądził o nienależności świadczenia w lutym 2014r., obarczone byłoby poważną wadą prawną. Zarzuty skargi nie mogą zatem odnieść skutku, właśnie z uwagi na wiążący charakter wydanego w tej samej sprawie wyroku (II SA/Łd 648/14). Na marginesie można jedynie wskazać, że nietrafne są zarzuty skarżącej co do bezprawności działań organu, zmierzających do pozyskania danych o dochodach jej rodziny w roku 2011. Drugorzędne znaczenie ma okoliczność, że wbrew opinii skarżącej działania te organ podejmował w interesie skarżącej. Należało bowiem ustalić, czy w roku 2011 jej rodzina nie uzyskiwała dochodów uprawniających do otrzymywania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2012-2013. Istotne jest jednak to, że uprawnienie organu do zwrócenia się o informacje o wynagrodzeniach, dochodach wynikają z art. 29 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten obliguje pracodawców i inne wskazane w nim podmioty do wydawania zaświadczeń, niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wskazują komentatorzy ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawnionym do żądania wydania zaświadczenia od tych podmiotów jest zarówno osoba ubiegająca się o przyznanie jej świadczenia, jak również organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych (vide Anna Kawecka, komentarz do art. 29 u.ś.r., LEX 2015, W. Maciejko (w:) A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne..., s. 412-414. Reasumując dotychczasowe rozważania, wobec treści motywów wyroku WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 648/14 organy trafnie przyjęły, że niezasadne było przyznanie A.K. zasiłku rodzinnego z dodatkami za luty 2014. W rozpoznawanej sprawie problemem okazał się tryb, w jakim przyszło organom rozstrzygać. Sąd w pełni podziela ugruntowany już pogląd orzecznictwa, że co do zasady zmiana ostatecznej decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych (w tym uchylenie prawa do świadczeń), czy to na podstawie art. 32 u.ś.r., czy to na podstawie art. 163 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w toku okresu zasiłkowego. Z chwilą upływu okresu zasiłkowego organ nie może już orzec o prawie do świadczenia z datą wsteczną, czyli ex tunc. Tym samym traci prawo do zmiany takiej decyzji w oparciu o ww. art. 32 u.ś.r. i art. 163 k.p.a. Pozostaje jedynie weryfikacja decyzji ostatecznej w jednym z trybów nadzwyczajnych, o ile zostaną spełnione ustawowe przesłanki. Jednakże z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie decyzja nie została "skonsumowana", bowiem wstrzymano jej wykonanie od lutego 2014 roku, można uznać za trafne orzekanie w trybie art. 32 u.ś.r.. Zwłaszcza, że jak nie bez racji podnosi organ odwoławczy, w poprzednim wyroku w tej samej sprawie sąd nie zakwestionował przyjętego trybu postepowania. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i będąc związanym poglądem prawnym przyjętym w sprawie II SA/Łd 648/14 sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a.. IB