II SA/Łd 333/16

Dnia 13 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 185/15 w przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. wniósł skargę o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 185/16 w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. A 21. W treści skargi jej autor wniósł o: 1) wymierzenie organowi grzywny; 2) przyznanie w trybie art.154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 3) zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi S. M. wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 185/15 zobowiązał organ do załatwienia w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 11 marca 2016 roku. Przed złożeniem skargi, skarżący dokonał wglądu w akta sprawy, celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Jednak, wobec stwierdzenia, że organ w sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, skarżący ocenił, iż zachodzi podstawa do wniesienia skargi ponieważ wymierzona organowi ww. wyrokiem grzywna w rażąco niskiej wysokości, skutku żadnego nie przyniosła. W sprawie ma miejsce ignorancja obowiązków pracowniczych ze strony kierującego organem, dla którego nie straszne są wyroki Sądu i nakładane grzywny. Przywoływane przez organ trudności z obsadą pracowniczą, na którą organ nie ma pieniędzy są – zdaniem skarżącego – lakoniczne, gołosłowne, nie poparte dowodami. Uzasadniając wniosek o przyznanie w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tenże wniósł o uwzględnienie nie tylko bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych (w tej sprawie nie została przez organ podjęta żadna czynność zmierzająca do wykonania wyroku). Na wysokość wnioskowanej kwoty ma wpływ również znaczenie charakter sprawy administracyjnej, bowiem postępowanie dotyczy zbliźnionego z budynkiem skarżącego obiektu budowlanego, którego właściciel kwestionuje prawidłowość wybudowania, a nadto postępowaniem objęty jest obowiązek nałożony na właściciela obiektu w roku 1989. Prawidłowość wykonania tego obowiązku kwestionuje sam zobowiązany, przerzucając skutki jego niewłaściwego wykonania na skarżącego. Niewykonanie w sposób właściwy nałożonego obowiązku powoduje niszczenie obu budynków, w tym budynku skarżącego, a postępowanie prowadzone jest od czterech już lat. Takie zachowanie organu powoduje również uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ jest powołany dla załatwiania jego sprawy. Skarżący jest całkowicie pozbawiony prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w organie od wielu lat, dlatego czuje się wykluczony ze społeczeństwa. Poza prawem do wnoszenia skarg do Sądu, nie pozostało skarżącemu żadne uprawnienie do tego, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że okoliczność braku wywiązania się z obowiązku wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SAB/Łd 185/15 jest niezależna od organu. W celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia organ musi zgromadzić niezbędny materiał dowodowy, a okoliczność udaremniania tych czynności przez właścicieli obiektu powoduje niezależne od organu wydłużenie terminu zakończenia sprawy. Na chwilę obecną wyznaczono ponowne oględziny obiektu na dzień 23 maja 2016 roku po przeprowadzeniu których organ będzie mógł zająć stanowisko stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym. Wskazany termin jest odległy w związku celowym nieodbieraniem korespondencji przez adresata. Podczas rozprawy w dniu 18 października 2016 roku skarżący złożył wniosek o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania, w tym opłaconego wpisu od skargi (200 zł) oraz kosztów dojazdu w charakterze strony na rozprawę (96,95 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2016 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 roku i w drugim półroczu 2015 roku (M. P. poz. 174) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 roku wyniosło 3.408,62 zł. Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu 11 marca 2016 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 18 marca 2016 roku. Z powyższego wynika, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi –Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 185/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 roku, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł. Sąd także przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł i zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok jest prawomocny począwszy od dnia 19 stycznia 2016 roku. Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 3 lutego 2016 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu jednomiesięczny termin ekspirował zatem z dniem 3 marca 2016 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 18 marca 2016 roku, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania wyroku, tenże nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku. Co więcej, w odpowiedzi na skargę, która pochodzi z dnia 28 kwietnia 2016 roku organ przyznał, że nie załatwił sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem Sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w kwocie 3.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Końcowo odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi wyjaśnić wypada, iż żadna z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu stanowiska organu nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. To, że skarga, zdaniem organu, jest bezzasadna stanowi podstawę do jej oddalenia, czyli rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a nie rozstrzygnięcia formalnego jakim jest jej odrzucenie. Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie Sąd ocenił, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd ocenił, że kwota 1.000 zł będzie w tym zakresie odpowiednia. Niewątpliwie Sąd podziela argumenty wskazane przez autora skargi w tym zakresie, niemniej nawet w tej sytuacji składowi orzekającemu nie może z pola widzenia umykać ilość i wysokość każdej poszczególnej grzywny i kwoty pieniężnej, do której zapłaty zobowiązany jest organ. Spojrzenie na sprawę również w tym aspekcie przesądziło o uwzględnieniu wniosku skarżącego i przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Z treści powołanego przepisu art. 154 § 7 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać". Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i bierną postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed Sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, Sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę 1.000 zł, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Konkludując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W kolejnym punkcie Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. a.tp.