II SA/Łd 339/12

Dnia 15 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej oddala skargę. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 75/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skarg na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na budowę, w punkcie pierwszym, oddalił skargi J. A., H. A., R. A., natomiast w punkcie drugim uwzględniając skargi J. K. oraz E. M. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej, na odcinku zlokalizowanym na działkach Nr ewid. [...],[...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym W., w gminie Z. (pkt 2). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki akcyjnej z siedzibą w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej – 400 kV O. – R. na odcinku zlokalizowanym na działkach Nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie geodezyjnym W., gmina Z. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w części, obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na terenie działek Nr ewid. [...],[...] i [...], narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja ta narusza bowiem przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane) inwestor dysponował ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] roku, wydanymi na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.), a ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości skarżących przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie przez wskazane działki dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej oraz decyzjami Starosty [...] z dnia [...] roku i [...] roku, wydanymi na podstawie art. 122 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielającymi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części tychże nieruchomości na czas budowy dwutorowej napowietrznej linii energetycznej, zaopatrzonymi w rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże opisane decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, zostały wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 314/08 i II SA/Łd 315/08 uchylone. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyroki wspomniane były nieprawomocne, jednakże w swej treści zawierały stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia ich uprawomocnienia. Oznacza to, iż w tejże dacie inwestor nie posiadał prawa do dysponowania wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane. Decyzje wydane na podstawie art. 122 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowiły tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż po pierwsze: ich byt prawny zależał od pozostawania w obrocie decyzji wydanej uprzednio na podstawie art. 124 ustawy. Po wtóre: z treści tychże decyzji wynikało jedynie upoważnienie do niezwłocznego zajęcia części nieruchomości na czas prowadzenia robót, nie zaś do skutecznego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny, który należy traktować jako wyjątek od zasady. Jako taki musi być więc wykładany ściśle, co wyłącza jego wykładnię rozszerzającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1983 roku, sygn. akt: I SA 20/83, ONSA 1983/1/36). Jak wskazał Sąd, w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2010 roku, organ odwoławczy orzekając w sprawie dysponował wiedzą o treści wyroków uchylających decyzje wydane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem był jedną ze stron postępowań toczących się w sprawach. Okoliczności wspomnianej organ jednakże nie uwzględnił. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1033/06, Lex Nr 366265). Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2010 roku, sygn. akt: II SA/Łd 75/10 jest prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1253/10 oddalił skargę kasacyjną inwestora. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Spółce akcyjnej z siedzibą w W. pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV O. – R./T., na odcinku zlokalizowanym na działkach o Nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie geodezyjnym W. gmina Z. cz. 2, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na odcinku zlokalizowanym na działkach Nr ewid. [...],[...] i [...] oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż konsekwencją wskazanych wczesnej wyroków do rozpatrzenia przez Wojewodę [...] pozostały odwołania E. M. i J. K. od decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż zobowiązany jest do oceny stanu faktycznego sprawy w dacie wydania orzeczenia, zaś nie ulega wątpliwości, że inwestor na dzień wydania decyzji nie wykazał, stosownie do ustaleń art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, swego prawa do dysponowania na cele budowlane działkami Nr ewid. [...] i [...] stanowiącymi własność E. M. oraz działką Nr ewid. [...], będącą własnością J. K.. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 77, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż organ odwoławczy kontrolując decyzję I instancji winien poddać ją głębokiej i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Ponadto powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy. W postępowaniu odwoławczym organ tego nie uczynił. W ocenie strony skarżącej, w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w tym oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, inwestor dysponował ostatecznymi decyzjami wydanymi na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz decyzjami wydanymi w trybie art. 122 ust. 1 i 3 tej ustawy, w zakresie działek Nr ewid. [...],[...] i [...]. Jak prawidłowo ustalił Wojewoda, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, istniały przesłanki do orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony, Wojewoda w swych rozważaniach pominął zupełnie fakt zrealizowania inwestycji i zakończenia wszelkich robót budowlanych w listopadzie 2008 roku zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Fakt realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako okoliczność uzasadniająca odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt ten powoduje jedynie, że prowadzenie dalszego postępowania traci sens i powinno ono być umorzone jako bezprzedmiotowe. Zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy, w ocenie strony skarżącej, w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń stron o zmianie stanu faktycznego, polegającego na tym, że inwestycja na przedmiotowych nieruchomościach została zrealizowana, a przez to, pomimo tego że był zobligowany, nie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy powinien na mocy powołanych przepisów umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Bezsporne w sprawie jest to, że strona skarżąca w treści skargi kwestionuje decyzję organ II instancji uchylającą rozstrzygnięcie I instancji w opisanej części i odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę w tej części. Nie ulega również wątpliwości, iż kontestowane w skardze rozstrzygnięcie jest konsekwencją poglądów wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa budowlanego w rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" regulują tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz tryb zgłoszenia organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, określając wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę, ustawodawca wskazał, że do wniosku tego należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego określającym wymogi zgłoszenia, wprowadzono wymóg dołączenia takiego oświadczenia. Z przepisów powyższych wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222 – 231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Zaniechanie badania przez organy administracji tytułu prawnego do nieruchomości na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, prowadziłoby do wydania pozwolenia na budowę, której legalność w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Mogłoby to często prowadzić do wydania przez sąd cywilny na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego legalnie w świetle przepisów prawa budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, bądź nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Analiza powyższych unormowań prowadzi zatem do wniosku, iż na gruncie przepisów prawa budowlanego przyjęto zasadę, zgodnie z którą organy mają obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane wymagające pozwolenia lub podlegające zgłoszeniu, a brak takiego tytułu uniemożliwia zarówno uzyskanie pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia, jak i zalegalizowanie budowy obiektu lub jego części wykonanego bez pozwolenia lub zgłoszenia. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w stanie faktycznym sprawy, inwestor występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę legitymował się decyzją wydaną w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazywano we wcześniejszej części uzasadnienia, rzeczona decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąca jedną z postaci wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nastąpiło to mocą wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 roku wydanych w sprawach II SA/Łd 314/08 i II SA/Łd 315/08. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od powyższych wyroków (wyrok z dnia 17 listopada 2009 roku w sprawie o sygnaturze akt: I OSK 185/09 i z dnia 23 listopada 2009 roku w sprawie o sygnaturze akt: I OSK 197/09). Wynika z tego, iż w toku postępowania inwestor stracił prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na skutek prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta została uwzględniona przez organ administracji architektoniczno – budowlanej ponownie rozpoznający odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwutorowej linii energetycznej. W ocenie organu odwoławczego, utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w określonej części stanowiła podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w tym zakresie. Rozstrzygnięcie takie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w pełni odpowiada prawu. Strona skarżąca w niniejszej sprawie w treści skargi skierowanej do sądu administracyjnego wskazywała na konieczność umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w odpowiednim zakresie. Odnosząc się do tej kwestii wskazać wypada, iż zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Analizując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Rekapitulując, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 roku, I OSK 967/05, Lex Nr 201507; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 roku, I SA 2032/99, Lex Nr 75519; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, IV SA 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku, II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80). Uwzględniając powyższe ogólne uwagi i stan faktyczny zaistniały w sprawie Sąd uznał, iż nie zasługuje na aprobatę pogląd strony skarżącej wskazujący na konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania w określonym zakresie. Skoro inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to wniosek ten powinien być załatwiony w formie pozytywnej lub negatywnej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, która nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie, iż roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały już zrealizowane. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. ko