II SA/Łd 341/16

Dnia 20 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 roku sprawy ze skargi H. O. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 171/15 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanych linii energetycznych 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz H. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. H. O. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 171/15. Skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości określonej przez Sąd, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości określonej przez Sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi jej autor podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. wyrokiem zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2015 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 17 lutego 2016 roku skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, ale do dnia złożenia skargi organ nie załatwił sprawy. Brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, iż nielegalnie posadowione na nieruchomości skarżącego linie energetyczne uniemożliwiają mu prawidłowe z niej korzystanie oraz czerpanie pożytków. Nieruchomość jest terenem leśnym, na którym występuje drzewostan sosnowy w wieku ok. 60 lat o najwyższej klasie bonitacyjnej. Grunt pod liniami ze względów bezpieczeństwa pozbawiony jest roślinności leśnej i stał się nieużytkiem. Tym samym skarżący został nielegalnie pozbawiony możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości, a brak działań ze strony organu powoduje wymierne straty finansowe (brak możliwości prowadzenia uprawy leśnej na terenie zajętym przez nielegalnie posadowione linie energetyczne). Obszar zajęty przez linie energetyczne to ok. 300 m2, a cena 1 m2 powierzchni pokrytej drzewostanem występującym na pozostałej części działki to 15 zł. Tym samym strata finansowa, do powstania której swoim zaniechaniem przyczynił się organ, wynosi 4.500 zł. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, że na skutek wniosku z dnia 5 stycznia 2015 roku H. O., właściciela nieruchomości nr ewid. 313, obręb [...], gmina B., zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności budowy dwóch linii energetycznych: 0,4 kV ze stacji transformatorowej nr [...] R. oraz 15 kV dla zasilania ośrodka wypoczynkowego A zlokalizowanych na działce nr ewid. 313. W toku postępowania organ pismem z dnia 18 maja 2015 roku wezwał strony postępowania do udziału w czynnościach urzędowych polegających na dokonaniu oględzin. W wyniku przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2015 roku czynności ustalono, że na działce nr ewid. 313 zlokalizowane są dwie linie energetyczne. W związku z tym organ pismem z dnia 16 października 2015 roku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy linii energetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 roku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. W toku dalszych czynności organ pismem z dnia 2 maja 2016 roku, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy napowietrznej linii energetycznej 15 kV dla zasilania ośrodka wypoczynkowego. W wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów organ przyjął, iż przedmiotowe obiekty stanową samowole budowlaną, a uwzględniając czasookres ich budowy, skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu liniowego przed dniem 1 stycznia 1995 roku, należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 roku. Kontynuując postępowanie organ postanowieniem z dnia [...], nałożył na A S. A. Oddział Ł. – Teren Rejon Energetyczny B. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej prawidłowości budowy napowietrznej linii energetycznej 0,4 kV. Postanowieniem z tej samej daty, ale oznaczonym nr [...] organ nałożył analogiczne obowiązki na ten sam podmiot, ale w odniesieniu do napowietrznej linii energetycznej 15 kV. W podsumowaniu organ podkreślił, że podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki, niestety są one na chwilę obecna niewystarczające. W piśmie z dnia 9 września 2016 roku organ wskazał, iż decyzjami z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy odpowiednio napowietrznej linii energetycznej 15 kV i linii energetycznej 0,4 kV. Do pisma organ dołączył odpisy decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2016 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 roku i w drugim półroczu 2015 roku (M.P. poz. 174) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 roku wyniosło 3.408,62 zł. Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu 18 lutego 2016 roku, stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu 24 marca 2016 roku. Z powyższego wynika, że skarga jest formalnie dopuszczalna. Przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi –Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 171/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 roku, w punkcie pierwszym, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2015 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok jest prawomocny począwszy od dnia 15 stycznia 2016 roku. Bezsporne w sprawie jest to, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia 2 lutego 2016 roku, zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu jednomiesięczny termin ekspirował zatem z dniem 2 marca 2016 roku. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 24 marca 2016 roku, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania wyroku, tenże nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 5 stycznia 2015 roku. Co więcej, w odpowiedzi na skargę, która pochodzi z dnia 4 maja 2016 roku organ przyznał, że nie załatwił sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem Sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, a na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w rozstrzygnięciu (1.000 zł) będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Końcowo odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi wyjaśnić wypada, iż żadna z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu stanowiska organu nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. To, że skarga, zdaniem organu, jest bezzasadna stanowi podstawę do jej oddalenia, czyli rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a nie rozstrzygnięcia formalnego jakim jest jej odrzucenie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzje umarzające postępowanie odpowiednio w sprawie legalności budowy napowietrznej linii energetycznej 15 kV i 0,4 kV. Zgodnie z treścią art. 154 § 3 P.p.s.a., samo wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialno – prawnej podstawy wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest upływ terminu wyznaczonego przez Sąd do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wprawdzie wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Niemniej jednak fakt wykonania wyroku powinien mieć wpływ na ustalenie wysokości grzywny w ramach określonych przez art. 154 § 6 P.p.s.a. (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 2018/12 i z dnia 13 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 140/12; w Łodzi z dnia 9 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 776/12; w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. akt: II SA/Lu 666/12 i inne). Ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził ku temu przesłanek. Wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W przekonaniu Sądu, takie orzeczenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było konieczne ani w celu rekompensaty ani dla zapobieżenia ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dostrzec wypada, iż jeżeli skarżący poniósł stratę finansową na skutek braku załatwienia sprawy przez organ nadzoru budowlanego, przysługuje mu roszczenie, o którym mowa w art. 154 § 4 P.p.s.a., to w tym postępowaniu uprawniony podmiot będzie zobowiązany do oceny rozmiaru poniesionej przez skarżącego straty. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. a.bł.